Yrd. Doç. Mehmet Emin ERÇAKAR
BÖLGESEL KALKINMA AJANSLARI VE TÜRKİYE UYGULAMASI
MEVZUAT DERGİSİ
YIL: 13 SAYI: 153 EYLÜL 2010
BÖLGESEL KALKINMA AJANSLARI FEDERASYONA GİDEN YOL.,
Bu çalışmada, yaklaşık yarım asırdır dünyanın gündeminde olan, ülkemizde ise son yıllarda gerek mevzuatının içeriği gerekse AB’ye uyum sürecinde yer aldığı için eleştirilere konu olan Bölgesel Kalkınma Ajansları incelenmektedir. Konuya, dünyadaki ve Avrupa Birliği ülkelerindeki uygulamalar yanında ülkemizdeki gelişimi açısından da bakılmaktadır. Ayrıca ülkemizde 5449 sayılı Kanun kapsamında kurulan ve kurulması düşünülen ajanslara ilişkin gelişmelere ve bu gelişmelerin ortaya çıkardığı yerinden yönetim ilkesinin hukuki tartışmaları değerlendirilmektedir.
1. GİRİŞ
Günümüzde gerek Türkiye’de gerekse dünyada yönetim anlayışı olarak içerik ve uygulamalar açısından büyük değişiklikler yaşanmaktadır. Bu değişikliklerin en önemli nedeni, genel olarak bütün dünya toplumlarına etki eden siyasi, ekonomik, kültürel vb. yaşamın her alanında ortaya çıkan küreselleşme olgusudur.
Küreselleşme olgusu, beraberinde yeni bir yönetim anlayışı ve bunu gerçekleştirmede araç olacak bir örgütlenme modeli de getirmektedir. Bu yeni anlayış, bürokrasi, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarından oluşan, iktisadi, mali ve idari açıdan özerk örgütlenmeleri kapsamaktadır. Bunun sürekli kılınabilmesi için yeni araçlara ve bu araçların devamlılığını sağlamak için de uygun mali, idari ve toplumsal ortama ihtiyaç vardır. Bu yönetim modelinin getirdiği araçlardan biri de, yerinden yönetimin (adem-i merkezi) uzantısı olan bölgeselleşme için küresel bir model olarak geliştirilen Bölgesel Kalkınma Ajansları (BKA)’dır.
BKA’ların ana amacı, belirli bir bölgenin ekonomik kalkınması olduğu için BKA’lar ihracata, bölgesel kalkınma adına, teşvik ve destek de sağlayan; bu bakımdan bir anlamda “bölgesel ihracatı geliştirme etüt merkezleri” işlevi gören kurumlar olarak dünya ekonomisindeki yerlerini almışlardır. Gutiérrez (2005:1), BKA’ları “bölgenin içsel dinamiklerini harekete geçirmek ve temel amaç olarak Küçük ve Orta Büyüklükteki İşletmeleri (KOBİ) teknoloji, bilgi ve kaynak bakımından desteklemek amacıyla kurulmuş aracı kurumlardır” şeklinde tanımlarken, EURADA (Association of Regional Development Agencies –AB Bölgesel Kalkınma Ajansları Birliği)’ya göre ise BKA’lar, sektörel ve genel kalkınma problemlerini belirleyen, bunların çözümüne yönelik olanakları ve çözümleri saptayan, bu çözümleri geliştiren projeleri destekleyen kurumlardır(Tutar, Demiral, 2007:66). Verilen tanımlardan da anlaşılacağı üzere bu kurumlar, üst kurul olarak bilinen düzenleme ve denetleme kurumları benzeri kamu karar gücünü kamu organlarından alıp özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarından (STK) oluşan tüzel kişilere paylaştıran yönetişimci kuruluşlar olarak karşımıza çıkmaktadır (Hasanoğlu ve Aliyev, 2006: 85; Güventürk, 2006).
Yukarıdaki tanımlardan yola çıkarak BKA’lar ile ilgili üç ana unsur saptayabiliriz. Bunlar (Koçberber, 2006:37); Kamu gücüne dayanması, ekonomik kalkınmayı hedeflemesi ve coğrafi bir bölgeyi kapsamasıdır. Bu unsurlar BKA’lara; hesap verebilirlik (accountability), sürdürülebilirlik (sustainability), yarar sağlayabilirlik (subsidiarity), bütünleşme ve dahil olma (integration and inclusion) gibi dört temel sorumluluk yüklemektedir. Şahin (2005: 141)’e göre, BKA’ların en çok desteklenen yönü, yerel toplulukların yönlendirdiği katılımcı bir kalkınma modelini hayata geçirmesidir.
Bölgesel politikaların yetki ve sorumluluğunun dağıtılması (decentralization) sürecinde, BKA’lar tüm bölgesel politika araçlarının koordinasyonunun sağlanması bakımından büyük bir öneme sahip olmaktadırlar. Bu bağlamda BKA’ların temel işlevleri;
a)Yatırımları teşvik etmek için, esnek ve rekabetçi bölgesel politikalar geliştirmek,
b) Yenilikçiliği, teknolojik değişimi ve kalkınma araştırması sürecini desteklemek,
c) Bilgi bankaları oluşturarak bölgeyi izlemek,
d) Yol, su ve enerji gibi altyapı faaliyetlerini izlemek,
e) Bilgi temini, yönetim, mali kaynak, altyapı ve üstyapı gibi tüm hizmetleri sağlamak,
f) KOBİ’ler için finansal kaynaklar yaratmak, ulusal ya da uluslararası kredi kuruluşları ve bankalarla işbirliği yapmak ve
g) Yeni buluş ve teknolojinin tanıtılmasını sağlamak olarak sıralanabilir (Gutiérrez, 2005: 1-2; Özen, 2005: 7-8).
Bu işlevleri yerine getiren BKA’ların etkilerinin o bölge ile sınırlı kalmayacağı ve ülke genelinde makroekonomik farklı etkilerinin de olacağı muhakkaktır. Çünkü bölgesel kalkınma politikaları, bütünüyle ülkenin kalkınması için kullanılmaktadır. Bölgedeki yerel iş kapasitesini geliştirmeye, yenilikçi girişimleri desteklemeye, oldukça entegre bir yaklaşım çerçevesinde içsel kaynakları kullanarak bu hedeflere ulaşmaya çalışan bölgesel kalkınma yaklaşımı; kamu ve özel sektör kurumlarının katıldığı uzlaşmaya dayalı aktivitelerle yerel ekonomiyi yeniden planlayıp, düzenlemeyi ve inşa etmeyi amaçlamaktadır (Van Boekel ve Van Logtestijn, 2002:7-8; ILO: 2001:14-15, ILO, 2006:1). Diğer bir ifadeyle, ulusal düzeyde tasarlanan ve uygulamaya konulan ekonomik kalkınma politikalarından yerel/bölgesel kalkınma sistemlerine doğru önemli bir dönüşümün yaşandığı gözlenmektedir (Beer ve Maude, 2002:14).
Bölgesel kalkınma yaklaşımı, yöre ve bölgelere kendi ekonomik ve sosyal geleceğini şekillendirme fırsatı sunan, özelden genele (yada tümevarımsal) karar verme sürecinin şekillendirdiği yerel kalkınma politikalarının ön plana çıkmasında etkili olmaktadır (ILO, 2001:1). Günümüzde bazı uluslararası organizasyonlar, yerel düzeyde ekonomik kalkınma sürecini destekleyen kapsamlı programlar uygulamaktadır. BKA; sadece yerel ekonominin hızlı şekilde canlanmasına yardımcı olmakla kalmayıp, aynı zamanda yerel altyapının yeniden inşası ve rehabilite edilmesinde, barış, sağlık ve eğitim gibi hizmet alanlarını iyileştirmede ve bir yöre ve/veya bölgenin etkin yönetilmesinde önemli paya sahiptir (Lazarte vd.,1997:2).
1990’ların ortalarından itibaren tartışma konusu olan BKA; günümüzde Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO), Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (UNDP), Birleşmiş Milletler Proje Hizmetleri Ofisi (UNOPS), Dünya Bankası (WB), Gıda ve Tarım Organizasyonu (FAO) gibi çoğu uluslararası organizasyonun ilgisini çekmektedir. EURADA (Avrupa Birliği Ekonomik Kalkınma Ajansları Ağı) ve ILS-LEDA (BKA Uluslararası Ağ Hizmeti) ile birlikte BKA’nın uluslararası bir boyut kazanması desteklenmektedir. Yerel kalkınma stratejileri ve organizasyonları, neredeyse gelişmiş ekonomilerin hepsinde dikkati çekmekte, gelişmekte olan ekonomilere uyarlanmaktadır.
Bölgesel kalkınma kavramına ekonomik literatür açısından bakılacak olursa, Neo-klasik görüşe göre; uzun dönemde teknolojik gelişmeler sermaye birikimini arttırdığından, ekonomik büyümenin motoru konumundadır. Bunun aksine, içsel büyüme teorileri ise, ekonomi teorisini ampirik delillerle buluşturmada önemli bir yol almış olup, bu teorilerde teknolojik gelişmeler modelin içsel değişkeni olarak alınmış, girişimcilerin piyasa gücü, yenilik süreçleri ve ekonomik büyüme sürecine dahil edilmiştir (Andersen, 1996:2). Bu bakış açısı, günümüz içsel kalkınma teorilerine de girmiştir. İçsel kalkınma görüşü, üretim sistemlerinin yerel ve bölgesel ekonomilere adapte olma imkânı tanıyan bir grup fiziksel ya da diğer faktörlerden oluştuğu şeklindeki görüşü paylaşmaktadır. Farklı bölgelerdeki ekonomik büyüme oranları, gelir ve üretim düzeylerindeki değişiklikler, sermaye-iş stokundaki farklılıklar kadar, eğitim düzeyi ve AR-GE üretmedeki farklılıklara da bağlı olmaktadır.
Ülkeler arasında ve ülkelerin bölgeleri arasında bazı yapısal ve kurumsal farklılıklar beklenebilir. Ancak bir ülkenin bölgelerinin birbirlerine çok benziyor olmaları, farklı olmalarından daha doğaldır. Örneğin, bir ülke içerisinde tasarruf oranlarının bölgeler arasında farklılıklar göstermesini açıklamak oldukça zordur. Bu durumda, mutlak yakınsamanın olmamasını üretim fonksiyondaki farklılıklarla açıklamak gerekir. Bölgelerin üretimlerinin sektörel yapıları bu anlamda önemli gözükmektedir. Neoklasik modelin sınandığı birçok çalışmada sektörel yapının önemli olduğu görülmüştür (Barro 1991, Sala-i-Martin, 1992). Ancak, iktisat yazınında model daha çok emek ve sermaye dışında üçüncü bir faktörün, insan sermayesinin varlığını dikkate alan yönde geliştirilmiştir (Mankiw ve diğ., 1992). Bir bölgedeki nüfusun sahip olduğu yetenekler ve teknolojik gelişmeyi algılama ve uyarlama kapasitesi bölgeler arasındaki farklılaşmayı açıklamakta kullanılmaktadır.
Bölgelerin birbirlerine yakınsamıyor olduğu bulgusu, neoklasik modelin tartışılmasını da getirmiş ve farklı kuramların geliştirilmesine neden olmuştur. Özellikle Romer (1986, 1990) ve Lucas (1988), çalışmaları ile içsel büyüme modelleri adı verilen yeni bir kuramsal açılımın öncülüğünü yapmışlardır. Bu yeni modeller, neoklasik modelden iki konuda ayrışmaktadırlar. Bunlardan ilki, teknolojik gelişmenin içselleştirilmesi, bir başka deyişle teknolojik gelişmenin nasıl olduğunun modellenmesi, dolayısıyla da uzun dönemde bölgeler arasında görülen kişi başı gelir farklarının açıklanması yönündedir. Diğeri ise biriktirilebilir faktörlerin getirisinin azalan olmadığı varsayımıdır.
Marshallcı teoride de; bölgesel kalkınmanın öncelikle bilgi tabanına, ikinci olarak da doğal kaynak tabanına bağlı olduğunu vurgulayarak, yerel işgücü piyasaları ve firma ağlarının rolü üzerinde durulmakta ve sonuç olarak ekonomik kalkınma; organizasyon türleri, ilişkiler sistemi ve öğrenme dinamiğinin stratejik olarak önemli rol oynadığı bir ekonomik büyüme ve yapısal değişim sürecini tanımlamaktadır (Casanova, 2004:27-28). Bölgesel ekonomiler, genelde işgücü ve işveren organizasyonları ve yerel yönetimler gibi sosyoekonomik aktörler arasındaki işbirliği ile işlemekte ve yerel ortaklık faaliyetleri de, etkin şekilde işleyen ve piyasa başarısızlıklarını önleyen mekanizmalar yaratmaktadır (Lim, 2003:2).
Ekonomik entegrasyonlar ve küreselleşme bağlamında değişen yerel üretim sistemleri ve politikalar, bölgelerin, ekonominin ve ekonomik kalkınmanın odak noktası haline gelmesi yaklaşımlarına hız kazandırmıştır. Ekonomik faaliyetlerin sosyal yapılarla birlikteliğini saptayan yaklaşımlar, bölgesel ölçeklerde yer alan etkileşimlerin oluşturduğu esnek ekonomilerin küresel pazarlarda rekabet edebilmesi bakımından büyük önem taşımaktadır. Ekonomik kalkınma kapsamında hızlı değişmeler yaşanmasıyla birlikte günümüzde bölgelerin ekonomik ve politik bağlamda yeniden önem kazandığı bir gerçektir.
Bu çalışmada, bölgesel kalkınma ajanslarının ortaya çıkışı, nedenleri ve sonuçları ile değerlendirilmeye çalışılmış, uygulamada karşılaşılan aksaklıklar ve geleceğine ışık tutulmaya gayret edilmiştir. Çalışmanın amacı, bölgesel kalkınma için bir reçete hazırlamak değil, gerçekleşen uygulama ve politikaları tartışmaktır. Bu amaçla, çalışmanın giriş kısmında konuya ilişkin ekonomik yaklaşımlar ortaya konmaya çalışılmış, bir sonraki bölümde AB ve dünyada bölgesel kalkınma ajanslarının gelişimi incelenerek daha sonra Türkiye’deki gelişim ve uygulamalara yer verilmiştir. Türkiye açısından çok uzak bir geçmişi olmayan bölgesel ajansların ülkemizdeki dengesiz kalkınma sorununa ne ölçüde çare olacağı analiz edilmeye çalışılmıştır. Ancak yaklaşımların çeşitliliği sorunun ne kadar büyük olduğunun bir göstergesi olarak değerlendirilebilir.
2. AB VE DÜNYA’DA BÖLGESEL KALKINMA AJANSLARI
BKA’lar, merkezi hükümetten bağımsız bir idari yapıda sınırları çizilmiş bir bölgenin sosyo-ekonomik koşullarını geliştirmek amacıyla Dünya'da 1930’lu yıllardan itibaren kurulmuşlardır. Önemli bir bölümü Avrupa’da olmak üzere pek çok BKA mevcuttur. Bu konudaki ilk örnek, 1933 yılında ABD'de Tennessee Valley Authority (TVA)’nin 1930’larda kurulmasıdır. Daha sonra Avusturya, Belçika, Brezilya, Almanya, Hollanda, İtalya, Portekiz, İspanya, Çek Cumhuriyeti, Macaristan ve Polonya’da da birçok BKA kurulmuştur.(Demirci, 2003:1)
İkinci Dünya Savaşı’nı izleyen yıllarda bu konuya verilen önem artmıştır. Savaşın yıkıcı etkileri ve hızlı teknolojik gelişmeler, Batı Avrupa ülkelerinde farklılıklar yaratmıştır. Fransa’da, Paris ve çevresinin diğer bölgelerin toplamından daha büyük bir gelişme göstermesi, İtalya’da kuzey güney ayrımının iki farklı dünya yaratacak düzeye çıkması, İngiltere İskoçya ve Galler’de eski sanayilerin çökmesi sonucu bu bölgelerde yeniden yapılanma probleminin olması diğer Avrupa ülkelerinde bölgesel kalkınmaya yönelik politikaların oluşturulmasına yol açmıştır (Koçberber, 2006:37). Batı Avrupa ülkelerinde 1950’li ve 1970’li yıllar arasında bölgesel politikalarda sosyal ve ekonomik müdahaleler ön planda iken, 1970’li yıllarda bölgesel politikalar değişmeye başlamış ve bölgelere yönelik kalkınma politikaları önem kazanmıştır. Günümüzde de Avrupa ülkelerinin genel politikası, bölgelerin ekonomik bakımdan gittikçe özerkleşmesi ve bölge dışındaki girişimcileri bölgelerine çekmek amacıyla bölgelerarası kalkınma yarışına katılmaktır.
Bölgesel farklılıkların giderilmesine yönelik çabaların Avrupa ölçeğinde değerlendirilmesi, 1957 Roma Anlaşması’na kadar uzanmaktadır (Berber, Celepçi, 2005:7). Önceleri Avrupa Yatırım Bankası tarafından desteklenen geri kalmış yörelerin kalkındırılması çabaları, 1973’de İrlanda, İngiltere ve Danimarka’nın üyelik başvurusunun ardından, Avrupa ölçeğinde daha sistemli bölgesel politika araçları geliştirilmesi ihtiyacını doğurmuştur. Bunun üzerine 1975 yılında Topluluğun yapısal sorunlar yaşayan bölgelerini desteklemek amacıyla Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ERDF) oluşturularak benzer sorunların çözümü için ortak politikalar benimsenmiştir.
1981’de Yunanistan’ın, 1986’da İspanya ve Portekiz gibi diğer üyelere nazaran daha geri kalmış ülkelerin Topluluğa katılmasıyla bölgelerarası gelişmişlik farklarının önemli bir sorun olduğu ortaya çıkmış ve bu önemli sorun, Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu’nun genişlemesine, ardından da sayıları hızla artan projelerin yönetilmesi için yeni araçların geliştirilmesine neden olmuştur. 1980’li yıllar boyunca İngiltere’de özellikle de İskoçya’da başarıya ulaşan yenilikçi bölgesel kalkınma stratejileri ve planları, Avrupa ölçeğinde geliştirilerek bölgesel politikaya temel teşkil etmiştir. Akdeniz ülkelerinin Topluluğa üyeliklerinin ardından Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ERDF), Avrupa Sosyal Fonu (ESF), Tarımsal Kılavuz ve Garanti Fonu (EAGGF) ile bütünleşerek Yapısal Fon oluşturulmuş ve çeşitli kriterlere göre belirlenen hedef bölgelerle sınırlandırılmıştır (De Vet, 2001:2).
Diğer yandan, Doğu Avrupa ülkelerindeki bölgelere ait ajanslar ise; “piyasa ekonomisine geçiş, büyük sınaî yapılanmaların yeniden oluşturulması, yeni ekonomik kalkınma yollarının bulunması ve işsizlik” konularına odaklanmıştır. Buradaki ajanslar, ayrıca yerel potansiyelin belirlenmesi, yeni yeteneklerin ortaya çıkarılması ve girişimcilerin desteklenmesi için geniş bir alana yayılmışlardır. Sözü edilen BKA, genelde dört farklı gelir kaynağı ile faaliyetlerini sürdürmektedir. Bunlar; ödünç verdiği borçların faizlerinden elde ettiği kazançlar, üyelerinin katkıları, hizmet satışından elde edilen gelirler ile ulusal ve uluslararası kurumların projelerinin yönetilmesinden elde edilen kazançlardır (Dario vd., 2000:6-7).
Kredi fon havuzu, ajansın finansal sürdürülebilirliğinin sağlanmasında temel oluştururken, faiz gelirleri de ajansın temel faaliyetleri için gerekli ödemelerin yapılmasını sağlamaktadır. Bir ajansın kurulabilmesi için öz kaynağa yani kendi kredi fonunun kurulmasına ihtiyaç olup, genelde de uluslararası işbirliği organizasyonları ile yerel kalkınmayı destekleme amacında olan ulusal yönetimler tarafından desteklenmektedir (Catenacci, 2000: 27-28). Diğer kaynaklar ise yerel, ulusal ve uluslararası kaynaklardan sağlanmakta, üye organizasyonlar da genelde teknik ve finansal desteklerde bulunmaktadırlar.
Ajanslar ayrıca, kendi bölgesi ile ilgili ulusal programların yönetilmesinden de gelir elde etmektedirler. Tüm BKA’lar sosyal ve teknik yeterliliğe sahip olmakla birlikte aynı zamanda pek çok ekonomik kalkınma hizmetinin yönetimi de yerel zeminde aktif uluslararası işbirliği organizasyonu tarafından bu ajansların sorumluluğuna verilmektedir. Bu hizmetlerin görülmesi, ajanslara ihtiyaç duydukları fonların bir kısmını sağlarken, ekonomik olmayan faktörler de ajansların sürdürülebilirliğinin sağlanmasında etkilidir. Ajansların sürdürülebilirliğini etkileyen politik ve sosyal faktörler ise genelde halk ve kurumların ajanslara verdiği güven ve kredibilitenin sonucudur (Dario vd., 2000:17-18).
Parasal Birliğin gerçekleştirilmesinin ardından özellikle Avrupa’nın güney bölgelerindeki üye ülkeler Avrupa Birliği’nden daha etkin yeniden dağıtım politikaları talep etmiştir. Bunun üzerine 1994 - 1999 döneminde ulaşım ve çevresel iyileştirme projeleri aracılığıyla geri kalmış bölgelerde ekonomik kalkınmayı destekleyen Uyum Fonu oluşturulmuştur. Yine 1990’ların başında, o dönemde gerçekleştirilen Yapısal Fonların revizyonuna diğer bir katkı da, Avrupa Birliği’yle müzakere masasına oturan Finlandiya, Avusturya ve İsveç’ten gelmiştir.
Avrupa Konseyi 1994’te aday ülkelerin AB üyeliğine hazırlanmaları için katılım stratejisi belirlemiş ve böylece katılım süreci boyunca aday ülkelerin AB müktesebatına uyum sürecini destekleyecek bir dizi mali araç da geliştirilmiştir. Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin pazar ekonomisine geçiş süreci, bölgelerarası gelişmişlik farklarının giderek büyümesine neden olmuştur. Bu nedenle bu ülkelerin Birliğe katılım süreçlerinde ekonomik ve kurumsal yapılanma, kapsamlı bölgesel kalkınma politikaları ve bu politikaları destekleyecek mali yardım araçlarıyla gerçekleştirilmiştir (Brusis, 1999). Tam üyelik sonrasında aday ülkelerde, yapısal fonları kullanabilecek kurumsal kapasitenin geliştirilmesi bu ülkelerin idari yapılarını ve politika araçlarını köklü biçimde değiştirmiştir. Ancak aday ülkelerin bölgesel politikalarının Avrupalılaşması, aynı zamanda Avrupa bölgesel politikasının ve Yapısal Fonlarının da kapsamlı olarak revize edilmesine neden olmuştur (TEPAV, 2006:5-6).
Böylece 2000’li yıllara gelindiğinde, Avrupa bölgesel politikası karar alma ve uygulama süreçleri, politika araçları, finans mekanizmalarıyla ve yeni aktörleriyle oldukça karmaşık bir olgu halini almıştır. Bölgesel politika üzerine oluşturulan yeni stratejiler ve yeni politika araçlarının uygulama sonuçları, bölgesel politikaların diğer politika alanlarıyla etkileşimi, karar alma ve uygulama mekanizmaları üzerine odaklanan çalışmalar gibi bütün çabalar bu karmaşık olguyu desteklemiştir. Bölgesel kalkınma alanında son yirmi yıldaki en çarpıcı değişim ise, karar verme ve uygulama mekanizmalarının giderek yerelleşmesidir (Halkier, 1998). Bu değişim şüphesiz akademik literatürün odağını da giderek yerel ya da bölgesel düzeyde faaliyet gösteren yeni aktörlere kaydırmıştır. Konuyla ilgili ilk önemli çalışma, Yuill ve Allen’in 1982’deki Avrupa ölçeğinde karşılaştırmalı olarak yapılmış çalışmasıdır. 1990’lara kadar, kalkınma ajanslarının sayısının hızla arttığı yıllar içinde bu çalışmayı aynı nitelikte başka bir karşılaştırmalı çalışma izlememiştir (Halkier, 1998).
1991 yılında Halkier ve Danson, EURADA (European Association of Development Agencies)’nın da katkılarıyla gerçekleştirdikleri çalışmalarında bölgesel politikaların yeni aktörleri olarak gördükleri kalkınma ajanslarını tanımlamaya çalışmışlardır. 1995 ve 1996’da gerçekleştirilen Avrupa çapında iki büyük konferansla bölgesel kalkınma üzerine ülke deneyimlerinin aktarıldığı araştırmalar ilk kez 1998 yılında basılan bir kitapla bir araya getirilmiştir. Halkier’in bu birikiminin ardından sunduğu ve kalkınma ajanslarının diğer merkezi ve yerel aktörlerle ilişkilerini inceleyen kavramsal çerçevesi ile bölgesel politika ve kalkınma ajansları üzerine oluşturulan literatür, günümüzde Türkiye’deki kalkınma ajansları olgusunu incelemek bakımından da önem taşımaktadır.
Batı Avrupa ülkelerinde 1950’li yıllardan önce kurulmaya başlayan bu kurumlar, Avrupa Birliği’nin etkisiyle Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde 1990’lı yılların ikinci yarısında kurulmaya başlamıştır. Ayrıca yeni oluşturulan bölgesel yönetimlere ek olarak, farklı kurumlar bölgesel kalkınmaya yönelik çalışmalar yapmaya başlamışlardır (Berber, Celepçi, a.g.m.:7). Bunlardan en önemlisi, her ülkede kurulan BKA’lardır. Bugün Kalkınma Ajansı olmayan geçiş ülkesi yoktur ve bu ülkelerin ajansları farklı deneyimler yaşanarak oluşturulmuştur. AB’nin görevlendirdiği uzmanlar tarafından kurulan BKA’ların başlangıçta finansmanları AB tarafından sağlanmıştır.
Günümüzde Avrupa ülkelerinde kendi bölgelerinin kalkınması amacıyla ulusal ve uluslararası düzeyde faaliyet gösteren farklı nitelik, yapı ve statüde 200'ü aşkın kalkınma ajansı bulunmaktadır. Bunların büyük bir kısmının, özellikle Brüksel gibi önemli dış merkezlerde temsilcilikleri bulunduğu gibi Avrupa genelinde 150 üyeye sahip örgütlenmiş bir üst kuruluşları da (Avrupa Bölgesel Kalkınma Ajansları Birliği – EURADA – European Association of Regional Development Agencies) bulunmaktadır.
Tablo 1. Avrupa’daki BKA’lar ve Yasal Yapıları (1999 yılı itibariyle).
Ülkeler BKA’ların Yasal Yapısı
Kaynak: EURADA’dan aktaran Kayasü, Pınarcıoğlu, Yaşar ve Dere.
3. TÜRKİYE’DE BÖLGESEL KALKINMA AJANSLARI
Ülkemizde beş yıllık kalkınma planları (BYKP), ilk uygulanmaya başladığı yıllardan beri bölgesel politikanın dolayısıyla bölgesel gelişme araçlarının içerik ve ana yaklaşımlarını belirleyen temel dokümanlardır. Ancak, uzun yıllar boyunca dengeli büyüme, kentleşme, göç, altyapı ve kırsal kalkınma hedefleri etrafında şekillenen kalkınma planları bölgesel politikaları tasarlama, uygulama, izleme ve değerlendirme konularında yetersiz kalmış; uygulamada süreç ters ve çarpık çalışarak yatırım programları ile bütçeler bu anlamda bölgesel kalkınmanın belirleyicisi haline dönüşmüştür (DPT 9.Plan, 2006:19). Bölgesel Kalkınma Ajanslarını kurma çalışmalarına ülkemizde de Avrupa Birliği’ne üyelik süreci ile birlikte başlanmıştır. Bu çerçevede Türkiye, 1960’lardan beri uygulamakta olduğu teşvik sistemi üzerine oturan bölgesel gelişme politikalarını terk ederek yeni bir uygulama içine girme aşamasındadır. Bu uygulamanın temel sebebi, Avrupa Birliği’ne katılım sürecinde bölgesel gelişme politikalarının müzakere edilmesidir. Bölgesel gelişme farklarını ortadan kaldırmayı amaçlayan bölgesel kalkınma ajanslarının ana amacı; “hizmet üreterek bölgedeki ekonomiyi canlandırmak, bölgesel yatırımları artırmak ve bölge halkının kalkınmaya katılımını sağlamak” olarak ifade edilmiştir(DPT, 2000).
Türkiye’de ulusal refahın arttırılması için bölgesel farklılıkların azaltılması gerekmektedir. Avrupa Birliği’ne üyelik süreci bu konudaki çabaların hızlandırılması açısından bir fırsat olarak görülmeli, bu süreçte Birliğin Türkiye’den beklentileri, ülkenin çözüm bekleyen sorunları hakkında birikim yaratmakta kullanılmalıdır. Ancak AB’nin bölgesel politikalarının mutlak olarak alınmaması gerekir (Tekeli, 2007, Filiztekin, 2008).
Ülkemizde bölgelerarası gelişmişlik farklarının dengeli bir yapıya kavuşturulması, bölgesel ve yerel kalkınmanın hızlandırılması ve sürdürülebilir dengeli bir gelişmenin sağlanması için çeşitli politikalar ve araçlar uygulanmış, ancak bunların hiçbirinden istenen verim sağlanamamıştır. 2001 yılı kişi başı gayri safi yurt içi hasıla verilerine göre, ülkemizin en yüksek gelire sahip ili Kocaeli (6.165 ABD Doları) ile en düşük gelire sahip ili Ağrı (568 ABD Doları) arasında yaklaşık 11 kata varan bir gelir farkı bulunmaktadır(DPT, 2006).
AB’de yıllardır başarı ile çalışan bu kurumların benzerlerinin Türkiye’de de kurulması, uzun süredir tartışılmaktadır. 8. Kalkınma Planı’nda bu ajanslardan ilk defa bahsedilmiş ve Türkiye, Devlet Planlama Teşkilatı’nın (DPT) yaptığı plan çerçevesinde aşağıdaki tablolarda detayları görüldüğü gibi Düzey 1 gruplamasında 12 adet geniş bölgeye, daha sonra da Düzey 2 gruplamasında 26 adet dar bölgeye ayrılmıştır. Bu 26 bölgede faaliyet göstermek üzere kurulması planlanan Bölgesel Kalkınma Ajansları kanun tasarısı da 5449 Sayı No’su ile 25 Ocak 2006 tarihinde kanunlaştırılmıştır. DPT’nin merkezi rolünü bir anlamda yerele indirgeyen bu Kanun, Türkiye’de de merkez dışı bir inisiyatifi daha aktif hale getirerek, toplumsal sermayenin daha etkin kullanımına yol açacaktır.
Bölgesel kalkınma ajansları, bölge ekonomisinin kalkınmasına katkı sağlamakla görevlidir ve bu katkı, bölgesel stratejilerin uygulanması, yerel ve bölgesel girişimciliğin desteklenmesinin yanı sıra, altyapı hizmetlerinin sunulmasına yardımcı olmayı, şirket ve işadamlarına destek ve rehberlik hizmeti sunmayı içermektedir. Ayrıca bölgedeki işletmelerin (ağırlıklı olarak da KOBİ’lerin) ihracata hazırlanması, bölgeye yatırım yapmayı düşünen girişimciye bilgi verilmesi, yerli ve yabancı yatırımcıların kamudaki işlerinin hızlandırılması ve bölgesel kalkınma için öncelikli hedeflerin belirlenmesi ajansların temel görevleri arasında sayılmaktadır(DPT, 2000).
Kalkınma ajanslarının işleyişinin izlenmesi, altyapı ve kapasite oluşması, işleyişteki aksaklıkların tespiti için öncelikle birkaç bölgede pilot uygulama başlatılmış, nüfus ve gelişmişlik gibi ölçütlerin yanı sıra ajansların ve programların performanslarının kaynak dağılımını belirlemede etkili olması kararlaştırılmıştır. Böylece ajanslar ve bölgedeki diğer aktörlerin daha fazla kaynak sağlayabilmek amacıyla performanslarını artırmaları yönünde rekabete dayalı, teşvik edici bir mekanizma oluşturmak suretiyle kalkınma ajanslarında bölgesel/yerel aktörler oluşacak planlara öncülük ettiğinden, “merkezden yerele” yerine “yerelden merkeze” bir anlayış benimsenmiş olacaktır. Ayrıca bölgesel kalkınma ajanslarında temel yaklaşım; kamu yatırımlarının yerine özel yatırımların ikame edilmesi olarak ifade edilmektedir(DPT 2000).
Türkiye’de kalkınma ajanslarının kurulum süreci ile birlikte bölgesel ekonomi politikalarının kurumsal alt yapısı oluşturulmuş ve yönetişim süreci içerisinde bölgesel yenilik sistemlerinin uygulama olanağı ortaya çıkmıştır(Lenger, 2006:143). Ayrıca ajansların kurulumu ile birlikte imalat sanayi sektöründe yaşanan en önemli eksikliklerden biri olan işletmeler arası iletişim ve işbirliği sorununun ortadan kalkması hedeflenmiştir. Nitekim her sektör için kurulmuş sivil toplum kuruluşlarının olmasına rağmen bu kurum ve kuruluşların rekabet ve yenilik süreçlerinde katkıları sınırlı olmuştur. Bu anlamda da kalkınma ajansları sektör içerisinde işbirliği ve haberleşmeyi sağlayarak, sektörün rekabetçiliğine olumlu katkılar yapmakta, böylece daha fazla katma değer sağlayarak, ekonomik kalkınma ve bölge içi gelişmişlik farklarının azaltılması gibi amaçlara ulaşılmasını sağlamaktadır (Karataş, 2009:71).
Türkiye’de BKA kurulması kararı, AB’ye tam üyelik süreci içerisinde Katılım Ortaklığı belgesinde orta vadeli yapılması gereken işler kapsamındadır. Fakat Birliğin daha öncelikli olarak ülkemizden talebi İİBS birimlerinin oluşturulup, resmi hale getirilmesiydi. Ülkemiz, 22 Eylül 2003 tarihinde 2002/4720 sayılı BKK ile İstatistikî Bölge Birimlerini, Düzey 1, Düzey 2 ve Düzey 3 için belirlemiş ve tanımlamıştır. Buna göre; Düzey 3, tüm iller olup 81 tanedir. Düzey 2, komşu illerin bir araya getirilmesi sonucu 26 adet oluşturulmuştur. Düzey 2’nin gruplandırılması ile de 12 adet Düzey 1 oluşturulmuştur. Önemli bir ayrıntı da küresel bir metropol olan İstanbul’un hem Düzey 1 hem Düzey 2 hem de Düzey 3 olarak ele alınmasıdır. Aşağıda yer alan Tablo 2’de BKA’ların kurulacağı Düzey 2’de olan bölgeler bu sınıflandırmaya göre gösterilmiştir. Tablo 2 ve Tablo 3’de İstatistikî Bölge Birimleri Sınıflandırması Kodları açısından gerek ülkemizdeki düzenleme gerekse AB’deki düzenlemeler toplu halde görülmektedir.
Tablo 2. İstatistikî Bölge Birimleri Sınıflandırması (İBBS) Düzey-1'lere Göre Sosyo - Ekonomik Gelişmişlik Sıralaması (2003).
Kaynak: DPT Bölgesel Gelişme Ana Sayfası.
Tablo 3. İstatistikî Bölge Birimleri Sınıflandırması Kodları.
Kaynak: Aytül Güneşer Demirci, “Bölgesel Kalkınma Ajansları” (2005:4)’den aktarılmıştır.
Katılım Ortaklığı Belgesinde taahhüt altına alınan üyelik yükümlülüklerinden, ekonomik ve sosyal uyum alanındaki en önemlilerinden bir tanesi olan kalkınma ajanslarının kuruluşuyla ilgili tasarının kanunlaşması ile birlikte, bölgesel gelişme alanında AB müktesebatına uyum için de önemli bir adım atılmış olmaktadır. Katılım Ortaklığı Belgesi temelinde, AB'ye ekonomik ve sosyal uyum sürecinin çerçevesini oluşturan ve 2004–2006 dönemini içine alan Ön Ulusal Kalkınma Planı, DPT Müsteşarlığı tarafından hazırlanarak Yüksek Planlama Kurulu(YPK) tarafından da onaylanmıştır.
Planda yönetim otoritesi olarak DPT Müsteşarlığı belirlenmiş olup, uygulamaya ilişkin görevlerin sektörel ve bölgesel kurumlar gibi "ara kurumlar" ile paylaşılması, bölgesel gelişme politikalarını yerelde uygulayacak kurumsal bir mekanizmanın geliştirilmesi ve bu alandaki program ve projelerin yönetimine ilişkin bazı görevlerin Kalkınma Ajanslarına (KA) devredilmesi öngörülmüştür.
Ajansların kuruluşu 58. Hükümet tarafından hazırlanarak yürürlüğe konulan ve 59. Hükümet tarafından da aynen benimsenen Acil Eylem Planı’nın (AEP) gerçekleştirmeyi öngördüğü en önemli hukuki, kurumsal ve yapısal düzenlemeler arasında yer almaktadır. Acil Eylem Planında ifade edildiği şekliyle, “kaynakların hem yerinde ve daha etkin kullanılması, hem de iller ve bölgelerarası gelişmişlik farklılıklarının azaltılması ve yerel yönetimlerin güçlendirilmesi amacıyla İstatistikî Bölge Birimleri Sınıflandırması (NUTS-İBBS) dikkate alınarak, alt bölge düzeyinde; planlama, koordinasyon, uygulama, izleme ve değerlendirme fonksiyonları olan yeni hizmet bölgeleri ve birimlerinin oluşturulması” hedeflenmiştir.
Kalkınma ajansları şeklindeki bu kurumsal yapının, birer plan ve istatistik bölgesi niteliği taşıyan İstatistikî Bölge Birimlerinde faaliyet gösterecek olması, -il ölçeğini aşması sebebiyle- tartışmalara neden olmuştur. Bu tartışmalarda, bölgecilik ve ülkenin bölünmesi gibi bazı endişeler ön planda yer almaktadır. Ancak bu tartışmaların çoğu zaman hukuki ve maddi gerçeklerle bağdaşmadığı söylenebilir.
2 Cİ BÖLÜM İLE DEVAM EDECEKTİR..
***
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder