KARŞILAŞTIRMALI HÜKUMET SİSTEMLERİ, BAŞKANLIK SİSTEMİ, ARAŞTIRMA HİZMETLERİ BAŞKANLIĞI BÖLÜM 7

KARŞILAŞTIRMALI HÜKUMET SİSTEMLERİ, BAŞKANLIK SİSTEMİ, ARAŞTIRMA HİZMETLERİ BAŞKANLIĞI BÖLÜM 7

5. ANAYASAL ORGANLAR ARASI İLİŞKİLER


Başkanlık sistemini parlamenter sistemden ayıran temel özellik,
yasama ile yürütme organları arasındaki sert ayrılıktır. Sert güçler
ayrılığı ilkesi uyarınca, Kongre içinden çıkmayan hükümetin, Kongreye
karşı siyasî sorumluluğu yoktur. Başkan, izlediği politikalar nedeniyle
Kongre tarafından görevinden azledilemez. Kongre Başkanı istifaya
zorlayamazken, başkan da Kongreyi feshetme yetkisine sahip değildir.
Güçlerin “ayrı ama eşit” olması böyle bir yapıyı gerekli kılmıştır. Dolayısıyla,
parlamenter sistemlerde tüm siyasî faaliyetlerin odağında parlamento
bulunurken, ABD sisteminde böyle değildir. Gücün tek bir organda
odaklanmaması, organlar arasında hassas bir iletişimin kurulmasını
zarurî kılmaktadır.72 Sistem yasama, yürütme ve yargı organları uzlaşınca
daha verimli işlemekte, aksi hâlde kilitlenebilmektedir.73

    Yasama veya yürütme organının tüm sisteme egemen olmasını
bireysel özgürlükler açısından tehlikeli gören ve sistemin buna doğru
evrilmesinden çekinen Kurucular, fren ve denge sistemini tiranlığın önüne
geçecek bir önlem olarak görmüştür. Bu sistem sayesinde, ne Kongre
yasama alanında sınırsız bir yetkiye sahiptir, ne de başkan yürütmenin nasıl
belirleneceğinde Kongre’den tamamen bağımsız hareket edebilmektedir.74
Güçler ayrılığı, temel organlar arasında hiyerarşi, ayrışma, belli bir alanda
uzmanlaşma ve birbirinden bağımsızlık gerektirmekteyken; ABD hükümet
siteminin temel niteliğini oluşturan fren ve denge mekanizması güçler
arasında eşitlik, işbirliği ve karşılıklı bağımlılık anlamına gelmektedir.75
Federalist Yazılar,76 fren ve denge sistemini, hükümet gücünün
sınırlanmasını ve kötüye kullanılmasını engellemenin yolu olarak
savunmuştur. Anayasa’nın hazırlanmasında önemli yeri olan James
Madison; yasama, yürütme ve yargı gücünün tek bir kişi, küçük veya
büyük bir grubun elinde toplanmasını, bu kişi ya da grup seçimle işbaşına
gelmiş olsa dahi, tiranlık olarak tanımlamış ve ABD hükümet sisteminin
bunu engelleyici bir yapıda olması gerektiğini savunmuştur.77 Fren ve
denge, güçler arasında birinin diğerlerinin aleyhine aşırı güçlenmemesi,
yeri geldiğinde diğer güçler tarafından frenlenmesi ve böylelikle gücün
tek bir organda yoğunlaşmaması için getirilmiş bir mekanizmadır.78
Bu sistem şöyle işlemektedir: Kongrenin temel işlevi olan kural koyma
yetkisi, başkanın veto yetkisi ile frenlenebilmektedir. Yasama politikalarının
amacına ulaşabilmesi, uygulamaya geçirilebilmesi, başkanın bu kuralları
yürütmesine ve Kongrenin bu amaçla harcanmak üzere tahsis ettiği
kaynakları kullanmasına bağlıdır. Yürütme politikalarının etkinliği ise,
Kongrenin bu politikayı uygulayacak üst düzey kadrolara (büyükelçiler,
Yüce Mahkeme yargıçları) yapılacak atamaları onaylamasına; bu politikaların 
yürütülmesini sağlayacak mali kaynakları sağlamasına ve yürütme
tarafından belirtilecek alanlara kaynak tahsis etmesine; bu politikaların
yürütülmesi uluslararası ilişkiler ile ilgili olduğu takdirde ise antlaşmaları
onaylamasına bağlıdır. Zira Anayasa’da (md. 2/2/3), başkanın antlaşmaları
onaylamak ve büyükelçileri atamak gibi yetkilerini ancak Senatonun
“ Tavsiye ve Rızası” olduğu takdirde kullanabileceği hüküm altına alınmıştır.

Başkanlar, yüksek bir makam için aday göstereceği kişinin onay alamaması
gibi bir durumla karşılaşmamak için, senatörlerle ön görüşmeler
yapmak ve onay alma ihtimallerini önceden tespit etmek durumunda
kalmaktadır. Hatta bazı durumlarda, başkanların onay alma ihtimali
yüksek olan kişileri öne çıkararak asıl adaylarından vazgeçmek
durumunda kalmaları söz konusu olmuştur.79 Bu noktada, bölünmüş
hükümet (divided government)80 olarak adlandırılan bir durumun fren
ve denge sistemini daha da ciddi bir noktaya taşıyabileceği de belirtilmelidir. 
Gerçekten de, başkanın mensup olduğu partinin Kongrenin iki kanadında veya 
herhangi birinde azınlıkta kalmasının karar alma sürecini aksatabileceği ortadadır. 
Nitekim İkinci Dünya Savaşı ve sonrasında (1913-1921) başkanlık yapan ve parlamenter sistemlere özenerek Kongre’deki liderlerle yakın işbirliğine girip yasamayı yönlendirebilen Woodrow Wilson, partisinin 1918’de Kongrede azınlığa
düşmesinin ardından zor zamanlar geçirmiştir. İlk yıllarında yasama
faaliyetlerinde birçok başarı kazanan Wilson, müzakerelerinde bizzat
yer aldığı Versay Antlaşması ve Milletler Cemiyeti Misakı’nı Senatodan
geçirtememiştir.81

Bölünmüş hükümet durumunda Kongre, başkanın inisiyatiflerini
dikkate almama hatta karşı atağa geçme imkânını bulabilmektedir. Örneğin,
başkanın veto ettiği bir yasanın Kongrede üçte iki çoğunlukla tekrar
kabul edilmesiyle başkanın frenleme imkânı elinden alınabilmektedir.
Örneğin; 1969 ve 1974 yılları arasında başkanlık yapan Cumhuriyetçi
Başkan Nixon, Demokrat çoğunluklu bir Kongre ile çalışmak durumunda
kalmıştır. Vietnam Savaşı’nın huzursuzluk yarattığı bir dönemde Kongrede
kabul edilen Savaş Güçleri Yasası’nı veto eden Nixon, Kongrede tekrar
görüşülen yasanın nitelikli çoğunlukla (üçte iki) tekrar kabul edilmesiyle
veto hakkını tekrar kullanamamış ve istemediği bir teklifin yasalaşmasına
engel olamamıştır.
Fren ve denge sistemi denilince Kongrenin denetleme işlevinden de
bahsetmek gerekmektedir. Temsilciler Meclisinde meclis soruşturması ve
ardından Senatoda yargılama çalışmaları (impeachment süreci), federal
yürütme organı ve yargı üyelerinin Kongre tarafından denetlenmesi,
yargılanması ve gerekirse cezalandırılması sürecidir. Temyize
götürülemeyen kararlar, Senatoda üçte iki çoğunlukla alınmaktadır
ve yargılanan kişinin suçlu bulunması halinde cezası görevinden
ayrılmasıdır.82

Senato bugüne dek 19 davaya bakmış, tamamı yargıç olan 8 kişi suçlu
bulunduğu için cezalandırılmıştır. Kongrenin bu gücü başkanları dahi yargılamaya yeterlidir, nitekim 1868’de Başkan Andrew Johnson ve 1999’da
Başkan William J. Clinton, Temsilciler Meclisinin ithamı ve soruşturması
üzerine Senatoda yargılanmış; her ikisi de suçsuz bulunmuştur. Watergate
Skandalı’nın ardından yargılanmaya başlayan Başkan Nixon ise, süreç
tamamlanmadan görevinden istifa etmiş ve dava bir karara varmadan kapanmıştır.83

Bu örnekler, yasama ve yürütmenin uyum içerisinde çalışması ve
üzerine düşen görevi yerine getirmesinin sistemin sağlıklı işleyebilmesi
için taşıdığı önemi göstermektedir. Güçler arasında bir anlaşmazlık,
bekleneceği üzere karar alma mekanizmasında tıkanmaya yol açacaktır.
Nitekim Senatonun bir anlaşmayı onaylamaması84 veya başkan tarafından
büyükelçi olması teklif edilen bir kişinin onay alamadığı için atanamaması
gibi durumlar geçmişte yaşanmıştır. Örneğin, ABD’nin Ankara
Büyükelçiliği’ne Obama tarafından aday gösterilen Francis Ricciardone’nin
atanması “Ermeni soykırımı” iddialarını benimsemediği gerekçesiyle
Senatör Samuel Brownback tarafından engellenmiştir. Başkan Obama
tarafından Kongrenin tatilde olduğu bir dönemde Ankara’ya atanan
Ricciardone, Ağustos 2011’de Senatonun Dış İlişkiler Komisyonunda
ikinci kez senatörlerin sorularını cevaplandırmıştır. Senatoda yapılan
ikinci oylama ile geçici statüsü kaldırılan Ricciardone Eylül 2011’de
resmen atanmıştır.85 Bu gibi durumlar, yasama ve yürütmeye, birbirlerini
dikkate almak zorunda olduklarını sürekli bir şekilde hatırlatmaktadır.
Her ne kadar yasama ve yürütme zaman içerisinde uyumlu çalışma
ve işbirliği kültürü oluşturmuşsa da bazen yetkilerin çatışmasına sebep
olan durumlar yaşanmıştır. Bu gibi durumlarda Yargı sorunun aşılmasını
mümkün kılmıştır. Aşağıda özetlenen Yüce Mahkeme kararlarında
görüleceği üzere, Yargı, Kongre ya da başkanın yetkilerini aştığı noktada
devreye girerek sistemin bir gücün egemenliği altında kalmasına müsaade
etmemiştir. Bu arada Yargı da kimi zamanlar ihtilafın bir tarafı olmaktan
kurtulamamıştır. Örneğin, 1930’larda ekonomik krizle mücadele adına
birçok önlemi hayata geçirmeye çalışan Franklin D. Roosevelt, Yüce
Mahkeme ile birçok kez ihtilafa düşmüş; Mahkeme birçok yasa girişimine
engel olmuştur. Roosevelt ise, hepsi kendinden önce atanan yargıçlardan 70
yaş ve üzerinde olanları görevden alıp kendi atadığı isimlerle çalışabilmek
için Mahkemenin yeniden yapılanmasını sağlayacak bir yasa çıkartmaya
çalışmıştır. Bu sefer de Kongre devreye girmiş; başkanın istediği bu yasayı
kabul etmeyerek, yetkisinin bir sınırı olduğunu göstermiştir.86

Başkan Harry Truman’ın, savaş zamanında başkomutanlık yetkisinin
kendisine çelik üretimini belirleyebilme yetkisi verdiği iddiasıyla,
1952’de ülkedeki çelik fabrikalarının yönetimine el koyması üzerine
açılan Youngstown Co. v. Sawyer davasında87 ise Yüce Mahkeme kararında;
başkanın yasaları uygulamakla görevlendirilmiş olmasının kendisine
yasa yapma gücü vermediğini, başkanın gerekli gördüğü yasaların
çıkarılması için Kongreye ancak tavsiyede bulunabileceğini, Kongrede
bu yönde bir yasa yapılmadıkça başkanın özel mülkiyete el koyma
yetkisinin bulunmadığını, böyle bir karar alarak anayasal yetkisini
aştığını ortaya koymuştur.88 Söz konusu davada, güçler ayrılığı ilkesinin
temel belirleyicilerinden birisi olan her kurumun kendine has işlevlerinin
olduğu da vurgulanmıştır. Yüce Mahkeme, güçler ayrılığı konusunda
başkanın gücü ve otoritesine dair geniş yorumlar yapagelmişse de bu
davada gücünün bir sınırı olduğunu belirtmekten geri kalmamıştır.
Başkanın gücünü sınırlayan benzer bir Yüce Mahkeme kararı da
1974’te United States v. Nixon davasında çıkmıştır.89 

Watergate Skandalı soruşturması kapsamında, Başkan Nixon’ın, güçler ayrılığı ve üst düzey yetkililerin iletişiminin gizliliği gerekçelerine dayanarak, başkanların
bazı ayrıcalıkları olduğu şeklinde bir savunma geliştirmiş; kendisinden
istenilen belgeleri savcılığa vermekten imtina etmiştir. Mahkeme, güçler
ayrılığı ilkesinin organlar arasında çizilen sınırı korumak için taşıdığı
önemin altını çizerek, hiçbir şart altında, güçler ayrılığı ilkesinin başkanları
yargı sürecinden muaf kılamayacağına hükmetmiştir.90 Neticede başkanın
istenen belgeleri vermesi kararı çıkınca Nixon, istifa etmek durumunda
kalmıştır.

Söz konusu dava, yasama ve yürütme arasındaki yetki paylaşımı
açısından çok önemli bir noktayı daha gündeme getirmiştir. Başkanın,
kamu yararı gerektirirse, bazı bilgi ve belgeleri yasama ve yargı organından
gizleyebileceği iddiası bunu ilk kez dile getiren George Washington’dan bu
yana tartışılagelmiştir.91 Yürütmenin ayrıcalığı (executive privilege) olarak
adlandırılan ve anayasada bahsi geçmeyen bu kavram Nixon davası ile
doktrine girmiştir.92 Bununla birlikte, davanın karar metninde başkanın
yetkisine dair önemli bir nokta vardır. Dava, başkanın yetkileri söz konusu
olduğunda iç politika-dış politika ayrımına giderek, dış politikadaki
yetkilerinin iç politikaya oranla daha güçlü olduğunu belirmekte; ulusal
güvenlik, istihbarat ve askeri konularda yürütmenin daha fazla ayrıcalığı
olacağını kabul etmektedir.93

Yargı kararında başkanın otoritesine ilişkin yapılan iç politikadış
politika ayrımı literatürde de karşılık bulmaktadır. Dış politikada
başkanın daha belirgin bir aktör olduğu; ancak, başkanların iç politikada
Kongre karşısında o nispette güçlü olmadığı, iç politika ve dış politikada
“iki ayrı başkanlık” olduğu savunulmaktadır. Bu düşüncenin en önde gelen
temsilcisi Aaron Wildavsky, “ABD’nin bir başkanı ama iki ayrı başkanlığı
vardır: Biri içişleri diğeri de dışişleri ve savunma ile ilgilenmektedir”94
diyerek iki başkanlık teorisinin ilk örneğini vermiştir. Başkanların
gerçekleştirmekte kararlı oldukları bir dış politika konusunda muhakkak
istediklerini aldıklarına dikkat çeken bu görüş, başkanların iç politika
meselelerinde bu derece başarılı olmadıklarını belirtmekte, bu durumu,
Anayasa’dan çok 1945 sonrası gelişmelere bağlamaktadır. Bazı ampirik
çalışmalar da başkanların dış politika alanında aldığı desteğin iç politika
desteğinden biraz daha fazla olduğunu ortaya koymaktadır. Gerçekten de
başkanlar, kısmen anayasal hükümler, kısmen bazı yargı kararları ve İkinci
Dünya Savaşı sonrası oluşan uluslararası sistemin getirdiği zorunluluklar
yüzünden dış politika yapımından sorumlu tek kişi gibi algılanmaya
başlamıştır.95

Başkanların dış politikayı öncelikli konu olarak ele almaya başladıkları
Savaş sonrası dönemde Kongreye dış politika alanında verilen haklar,
Başkanlar tarafından kullanılmaya başlanmış, Kongre dış politikadaki
otoritesini önemli derecede kaybetmiştir. Ne var ki Kongre, yukarıda
defaâtle belirtildiği üzere, çok önemli yetkileri olan güçlü bir organdır.
Özellikle bütçeye ilişkin konularda Kongrenin sahip olduğu yetkinin
ne derece kritik olduğuna işaret eden birçok olay yaşanmıştır. Kongre
bütçeyi onaylamadığı için hükümetin kepenk kapatması (shutdown),
yani yürütmenin federal hükümet hizmetlerini askıya almak durumunda
kalması, Kongrenin özellikle iç politika alanındaki etkisine işaret
etmektedir. Wildavsky’nin “iki başkanlık teorisini” doğrular nitelikteki bu
durum, bir yandan da sistemin işleyişindeki temel sorun alanlarını ortaya
koymak için uygun bir zemin hazırlamaktadır.

6. SİYASAL SİSTEM HAKKINDAKİ TARTIŞMALAR

    Başkanın sahip olduğu başkomutanlık yetkisi, başkana dış ilişkilerin
yönetilmesinde önemli bir imkân vermektedir. Başkanlar, yürütmenin
başı ve başkomutan niteliklerine dayanarak dış politikanın belirlenmesi
ve yürütülmesinde anayasal düzenlemelerin kendilerine bir üstünlük
sağladığını savunagelmişlerdir. Yasama ve yürütme arasında güçlerin
ayrı olması ama bir yandan da eşitlik ve işbirliğine dayanmasını sağlamak
adına getirilen fren ve denge sistemi, birçok politika alanında işlevini
yerine getirmişse de iki organ arasındaki güç mücadelesi dış politikanın
belirlenmesinde daha belirgin bir şekilde ortaya çıkmıştır.96

    ABD Anayasası, dış politikayı herhangi bir gücün münhasır yetkisine
bırakmamıştır. Anayasa’ya göre, dış politikanın belirlenmesinde başkan
ve Kongre arasında bir yetki paylaşımı ve eşgüdüm söz konusudur.97
Ancak, yetki paylaşımında Anayasa’da çok açıkça yazılı olan savaş ilanının
Kongre tarafından yapılabileceği gibi hususlarda dahi, yasama-yürütme
arasında anlaşmazlıkların çıktığı görülmüştür. Bu anlaşmazlıklarda,
özellikle yürütmenin yasama aleyhine yetkilerini artırdığı ve Kongrenin
etkisini sınırlandırdığı görülmektedir.98 Bu durum, Kongrenin dış
politikanın belirlemesinde önemli bir unsur olduğu gerçeğini zayıflatsa
da tamamen yok etmemiştir. Anayasa’da, dış politika alanında yasama ve
yürütmenin güç paylaşımı öngörülmüşse de, bazı istisnalar hariç olmak
üzere, dış politikanın ABD başkanının yetki alanında olduğu anlayışı
gittikçe güçlenmektedir.99 Nitekim özellikle İkinci Dünya Savaşı süresince
ve Soğuk Savaş döneminde, daha iddialı ve aktif bir dış politika izlemek
durumunda kalan başkanların kimi kararlarının Kongrenin dış politika
belirleme sürecindeki etkisini ciddi derecede azalttığı şeklinde yorumlar
bulunmaktadır.100 Bu husustaki tartışmaların, 11 Eylül saldırılarının
ardından Başkan George W. Bush döneminde zirveye ulaştığı da yaygın
bir kanaattir.101

   Dış politika alanında daha etkin ve iddialı başkanların bu alanda
baskın aktör olarak belirmesi dış politika kararlarının Kongre gibi tüm
halk kesimlerinin ve çıkarlarının temsil edildiği bir seviyede değil;
başkan ve yakınındaki sınırlı sayıda uzman tarafından belirlenmesi
anlamına gelmektedir. Nitekim halkın iradesinin yansıdığı Kongrenin dış
politika belirleme sürecinde kenarda kalması başkanın tek adam olma
yönünde gitmesi şeklinde de değerlendirilmiştir. Bu durum, başkanlık
sisteminde yürütmenin tek bir kişide toplanması ve başkanın yasama
organı tarafından görevden düşürülememesi ile birlikte düşünülürse,
ABD başkanlık sisteminin işleyişinde bir sorun olduğu/ olabileceği
anlaşılmaktadır. Başkanların dış politika alanındaki üstünlüğünü biraz
açmakta fayda vardır.

6.1. Dış Politika Alanında Başkanın Üstünlüğü

    Başkanların dış politika alanında gittikçe artan üstünlüğü, yürütme
ile yasama arasında kurulması öngörülen dengenin, yasama aleyhine
bozulması anlamına gelmektedir. Yürütmenin bu alanda artan belirleyici
rolü, aslında istisnaî durumlar için tasarlanmış bazı araçların daha fazla
kullanılması ile mümkün olmuştur. Normal şartlar altında yasamanın
faaliyet alanına giren alanlarda başkanların devreye soktuğu bu araçlar,
yasamanın işlevini yerine getirememesiyle sonuçlanmıştır. Kongre,
yürütmenin dış politikaya hâkim olma amacı neticesinde bazı yetkilerini
kullanamaz hâle gelmiş, fren ve denge sisteminin etki alanı yürütmenin
otoritesini genişletme çabasıyla daralmıştır. Örneğin başkanlar, yasa ile
düzenlenmesi beklenen bazı sorunları başkanlık kararnamesi kullanarak
düzenlemeye çalışmıştır.

Başkanlık kararnamesi ile başkanlar “yürütmenin başı oldukları
için kendilerine verilen anayasal yetkiye dayanarak” yürütmenin ilgili
birimlerine bazı sorumluluklar yüklemektedir. Bu uygulamaya örnek
vermek gerekirse, Başkan Franklin D. Roosevelt tarafından yayınlanan
Japon asıllı yaklaşık 117.000 ABD vatandaşının, zorunlu göçe tabi
tutulmasını emreden 9066 sayılı Kararname’dir.102 Yasamanın yetkisine
müdahale eden bu uygulamaya daha sık103 başvurulması, Kongrenin
otoritesinin sarsılmasına sebep olmaktadır.

Başkanların, yasamanın yetkilerini bizzat yerine getirmeye
başlamasında kullanageldikleri bir başka araç da Yürütme Anlaşmalarıdır
(executive agreements). Yürütme anlaşmaları, federal hükümet açısından
antlaşmalarla aynı etkiyi doğuran uluslararası metinlerdir. Antlaşmalardan
farkı ise, Senatonun “tavsiye ve onay” sürecini gerektirmemesi, tek başına
yürütmenin takdirinde olmasıdır.104 Başkanlar, yürütme anlaşmaları
yapmayı tercih ederek, Senatonun elinde bulundurduğu önemli bir
hakkı kullanmasına fırsat vermemekte; uluslararası ilişkileri Kongreye
getirmeden kendi yetkileri dâhilinde halledebilmektedir. Böylelikle
Senatonun onay vermemesi gibi bir durum yaşanmamakta ve başkanın
uygun gördüğü anlaşma kısa yoldan hayata geçirilebilmektedir. Burada
konumuz açısından asıl önemli olan, İkinci Dünya Savaşı’nın ardından
bu yola başvurmanın çok yaygınlaşmış olmasıdır. Zira Cumhuriyetin ilk
yıllarında yürütme anlaşmaları tüm uluslararası anlaşmaların üçte birine
tekabül etmekteyken İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde anlaşmaların
%90’ı yürütme anlaşmaları olarak hazırlanmıştır. Bu rakamlar, Savaş
sonrası dönemde antlaşmalara onay verme yetkisi olan Senatonun
Anayasa’da kendisine verilmiş bir yetkiyi kullanamaz duruma geldiğini
açıkça göstermektedir.

Özellikle 11 Eylül sonrası dönemde Başkan Bush ve yönetiminin,
yürütmenin otoritesini genişletmek konusunda çok ileri gittiği
bilinmektedir. 11 Eylül sonrasında ülkenin büyük bir terör tehdidi altında
olduğunu ve olağan dönemler için hazırlanan yasaların olağanüstü
dönemlerde yeterli olmadığını, başkanın ülkesini ve halkını korumak
adına her yolu deneyebileceğini savunan Bush yönetimi, bu tavrıyla,
Anayasa’da vurgulanan güç paylaşımı ve dış politikada ortak karar alma
ilkelerini çiğnemekle eleştirilmiştir.

Bush yönetiminde görülen başkanın gücü ve yetki alanını genişletmeye
yönelik çabaların ardındaki isimlerin en başında gelen Başkan Yardımcısı
Dick Cheney, başkanın otoritesinde Vietnam Savaşı sonrasında bir aşınma
olduğunu, bunun başkanın görevlerini yerine getirmesi açısından bir
engel teşkil ettiğini ve başkanın Kongrenin taleplerine boyun eğmek
zorunda olamayacağını savunmuştur.105 Nitekim Beyaz Saray, 11 Eylül’ün
ardından yürütmenin otoritesine zarar verecek yasaları uygulamaktan
kaçınacağını ilân etmiştir.106

Bush yönetiminin sınırsız yetkisi olduğu yönündeki iddiası
çerçevesinde, birçok yasa teklifi, yayınlanan “başkanlık politika
açıklamaları” (statement of administration policy) aracılığıyla “tek-başına
yürütme” (unitary executive) kavramına halel getireceği düşüncesiyle
başkan tarafından veto ile tehdit edilmiştir. Başkan Bush, veto hakkını
kullanacağını birçok başkanlık açıklamasında açıkça ifade etmiş;
yasanın ulusal güvenliği tehlikeye atacak noktaları sıralanmış ve ne
gibi değişikliklere ihtiyaç duyulduğu belirtilmiştir. Örneğin, Senatodan
geçen 965 sayılı yasa teklifi, Irak’ta görev yapmakta olan ABD askerleri
için ayrılan ödenekte bir kesinti içermesi sebebiyle, Başkan tarafından
“ulusal güvenliği tehlikeye düşürmekle” eleştirilmiş ve istenilen
değişiklikler yapılmadan kendisine imza için sunulması halinde teklifin
veto edileceği açıklanmıştır. Başkanlık açıklamaları, açıkça Kongrenin
yetki alanına girilmesi ve güçler arasındaki ayrılığın hiçe sayılmasıdır. Bu
tavır, yürütmenin yasamaya müdahale ederek Kongreyi etkisiz kılmaya
çalıştığının somut bir göstergesidir.

Bush yönetiminin benimsediği “tek-başına yürütme teorisi” olarak
bilinen yaklaşıma göre başkanın ulusal güvenlik gerekçesiyle yürütmeden
tek-başına sorumlu kişi gibi davranması hatta gerekli görürse işkence
emri vermesi bile kabul edilmek durumundadır.107 11 Eylül sonrasında
daha fazla kabul gören bu yaklaşım, Anayasa’nın öngördüğü güçler ayrılığı
ile fren ve denge sisteminden uzaklaşmak anlamına gelmektedir.108 Bu
çerçevede; tek-taraflı alınan ve bazen de hukukiliği tartışılan kararları
yüzünden başkanlara yöneltilen “imparator” benzetmesi dikkate alınırsa,
Anayasa’da kurulmaya çalışılan yasama-yürütme dengesinin dış politika
alanında sağlanamadığını iddia etmek doğru olacaktır.
Başkan Bush’un hukuk danışmanları, başkanın başkomutan ve
yürütmenin başı olması gerekçesiyle, ulusal güvenlik söz konusu olması
halinde, Kongrenin Başkanı sınırlandırma veya yönlendirme yetkisinin
olmadığını savunmuşlardır. Bush yönetimine göre, başkanın dış politika
ve silahlı güç kullanımına karar verme noktasında yapısı gereği sahip
olduğu içkin (inherent) ve sınırlandırılamaz bir yetkisi vardır. Bu yöndeki
iddialar, 1970’lerdeki “imparatorvari başkanlık” (imperial presidency)
söylemini tekrar canlandırmıştır.109 Başkan Bush’un “terörle savaş”
kapsamında Cenevre Sözleşmeleri’ni yok sayarak El-Kaide üyesi olan
tutuklulara işkence yapılmasının dahi meşru olduğu yönündeki tavrının,
imparatorvari başkanlığın en uç noktasını teşkil ettiği iddiası gündeme
gelmiştir.110

Bush yönetiminin yürütmenin gücünün sınırlanamaz olduğu yönündeki
iddiaları Yüce Mahkemede görülen bazı davalara da konu olmuştur. “Hamdi
et al. v. Rumsfeld” davasında, Taliban üyesi olmak iddiasıyla 2002 yılında
Afganistan’da yakalanıp ABD’ye getirilen ABD vatandaşı Yaser Hamdi,
bir askerî yetkilinin tutuklanmasının meşru olduğu yönündeki görüşüne
istinaden belirsiz bir süre için tutuklanmıştır. Davada Hamdi’nin babası,
oğlunun temel insan haklarının ihlâl edildiğini savunmuş; Bush yönetimi
ise başkanın başkomutan sıfatına dayanarak “düşman çatışan” (enemy
combatant) olduğuna karar verdiği herkesi tutuklatabileceğini, buna
ne Kongrenin ne de yargının karışmaya hakkı olduğunu iddia etmiştir.
Yüce Mahkeme, Hamdi’yi haklı bularak tutuklama kararının dayanaksız
olduğuna hükmetmiş; diğer yandan ise başkanın terörle savaş kapsamında
çok geniş yetkileri olduğunu belirtmiştir. Davadaki yargıçlardan biri olan
Sandra Day O’Connor, Kongre tarafından başkana yetki verilmiş olsa bile
bu yetkinin sınırsız olamayacağını savunmuş, Bush yönetiminin “terörle
savaş” gerekçesini kötüye kullandığını ve Kongre tarafından kendisine
verilen yetkilerin sınırını aştığını belirtmiştir.111

Soğuk Savaş ve “terörle savaş” gibi ulusal güvenlik odaklı meselelerin
ağırlık kazanmasına paralel olarak başkanların uluslararası ilişkileri
belirlemedeki ağırlığının arttığı; buna mukabil, daha çok yerel sorunlar ve
seçmenlerden gelen taleplere yoğunlaşan Kongre üyelerinin dış politikada
Kongrenin güç yitirmesine dolaylı da olsa yol açtığı görülmektedir.
Anayasa’da dış politikanın yasama ve yürütme arasında sağlanacak
bir dengeyle yürütülmesi öngörülmüşse de bu dengenin bozulduğu ve
Kongre’nin 1930’lara kadar koruduğu etkinliğini zamanla yitirdiği açıktır.
Özetlemek gerekirse, İkinci Dünya Savaşı sonrasında başkanlar
yürütmenin en üst makamı ve silahlı kuvvetlerin başkomutanı oldukları
için, Kongrenin kendisini sınırlandırmasının meşru olamayacağı
düşüncesinden hareketle, tek taraflı kararlarını uygulamaktan
çekinmemiştir. Ulusal güvenlik konuları söz konusu olduğunda,
başkanların bu tavrı daha da katılaşmış, Kongreyi kendi istek ve
niyetleri doğrultusunda yönlendirmeye çalışmışlar ve bunda başarılı
olmuşlardır. Başkanların dış politika alanı münhasır yetkilerindeymiş gibi
davranmaları, Kongrenin Anayasa’dan aldığı bazı yetkileri kullanamayacak
duruma düşmesiyle sonuçlanmıştır.

Yasama organına karşı sorumluluğu olmayan, yasama tarafından
görevden alınamayan başkanın, önemli bir alanda yasamayı devre
dışı bırakıp tek başına davranma yönünde bir tutum geliştirmesi, ideal
başkanlık sisteminin karakteristik özelliğine aykırıdır. Hatırlatmak
gerekir ki, Anayasa’yı yazanların fren ve denge ile engellemek istedikleri
tam da budur. Cumhuriyet’in kurucularının 18. yüzyılda tehlike olarak
gördüğü bu durum, günümüzde de başkanlık sistemlerinde geniş yetkileri
olan başkanların otoriterleşeceği kaygısının temel gerekçesidir. Nitekim,
Kolombiya, Bolivya ve Arjantin gibi bazı başkanlık sistemi örneklerinin
sürdürülemeyerek askerî darbelerle kesintiye uğramasının bir sebebi
aşırı güçlenen ve otoriterleşen başkanların varlığıdır.112

   ABD’yi başarısız sistemlerden ayrı kılan, Kongrenin bütçe hakkı
sayesinde ülke içi konularda başkana karşı ciddî bir dengeleyici
unsur olarak ortaya çıkabilmesi, başkana yetkisinin sınırı olduğunu
gösterebilmesidir. Hatta bir sonraki başlık altında anlatılanlar, burada
anlatılanların tam aksi yönde bir tablo çizmektedir.

6.2. Kongrenin Bütçe Gücü ve Başkanın Sınırı

İkinci bölümde anayasal organlar anlatılırken, Kongrenin yasama
yetkisini üstlendiği, Temsilciler Meclisi ve Senatoya farklı yetkilerin
verildiği ve bütçe hakkının en önemli yetkilerden biri olduğu
vurgulanmıştı. Federal bütçenin Temsilciler Meclisinde kabul edildiği,
Meclisin bütçeyi onaylamaması hâlinde hükümetin harcama yapamayıp
federal hizmetleri askıya almak zorunda kaldığı da ifade edilmişti.
Temsilciler Meclisi, Anayasa ile münhasıran kendisine verilen bütçe
hakkını yeri geldiğinde öylesine etkili kullanmıştır ki, yürütme Kongre
üyelerini bütçenin geçmesine ikna edebilmek için bazı politikalarını
revize etmek durumunda kalmıştır.

   Kısa da olsa belirtmekte fayda vardır ki, ABD federal bütçesi çok
uzun süren bir hazırlık sürecinin sonunda Temsilciler Meclisinde
görüşülebilmektedir. 1 Nisan’dan itibaren on aylık süreç içerisinde,
federal yürütme kurumlarının başkanlık bünyesindeki Yönetim ve Bütçe
Ofisi’ne (Office of Management and Budget) gönderdikleri bütçe önerileri,
zikredilen Ofis’te konsolide edilerek Bütçe tasarısı oluşturulmakta,
ardından da vergilendirme ve harcama hakkında halkın yegâne sözcüsü
kabul edilen Temsilciler Meclisine sunulmaktadır. Meclis, Şubat ayının
başında tasarı üzerinde görüşmelere başlamakta ve 30 Eylül’e kadar geçen
sekiz ay içerisinde bu görüşmelerini tamamlamaktadır. Bütçe tasarısının
kabul edilmesi durumunda 1 Ekim’de bütçe yürürlüğe girmektedir.
Bütçenin kabul edilmemesi ve dolayısıyla yürürlüğe girmemesi
halinde ise, malî kaynak akışının kesilmesi (funding lapse) adı verilen
ciddî bir sorun ortaya çıkar. Bunun sebebi, Anayasa’nın 1’inci maddesinin
dokuzuncu bölümünün “Yasa’nın verdiği harcama yetkileri haricinde
hazineden para çekilmeyecektir…” hükmü ile kesin bir kural konulmuş
ve harcama yapılmasının Kongre onayına bağlanmış olmasıdır. Kısacası,
1 Ekim günü geldiğinde bütçenin kabul edilmemiş olması, hükümetin
harcama yapamayacağı anlamına gelir.

Kongre tarihine bakıldığında hükümetin 1976’dan günümüze dek
on sekiz defa mali kaynaktan mahrum kaldığı görülmektedir. 1977
ve 1978’de Jimmy Carter ile Kongre arasında sağlık harcamaları
konusunda yaşanan bir ihtilaf dışarıda tutulursa, yaşanan krizlerde
başkan ile Kongrenin en az bir kanadının farklı partilere mensup olduğu
görülmektedir.113

ABD’de hükümetin kapanması durumunda birçok kamu hizmeti durdurulmaktadır.

Son olarak 1 Ekim 2013’te kabul edilip yürürlüğe girmesi gereken bütçe
tasarısının Kongrede kabul edilmesi sürecinde yaşanan uzlaşmazlık,
Hükümet ile Kongre arasında mali kaynak krizinin tekrarlanmasına
sebep olmuştur. Bu kriz, Demokrat Başkan ile Cumhuriyetçi Temsilciler
Meclisini karşı karşıya getirmişse de bu durum, sadece Mecliste
çoğunluğu oluşturan parti ile başkanın farklı partilerden olması ile
açıklanamaz. Sorunun asıl gerekçesi, Cumhuriyetçi Partinin Obama’nın
önemli bir seçim vaadi olup 2010 yılında yasalaşan ve 2014 bütçesiyle
yürürlüğe giren sağlık sigortası sisteminin (healthcare ya da Obamacare
reform) devletin ekonomideki ağırlığını/rolünü artıracak olması
nedeniyle karşı çıkmasıdır. Nitekim, ekonomi politikaları açısından
Cumhuriyetçilerin, neoliberal bir yaklaşım benimsedikleri ve “minimal”
devleti savunuyor oldukları dikkate alınırsa, yüksek gelirli kişilere daha
fazla vergi ödeme yükümlüğü getirilmesi ya da daha fazla kişinin sigorta
koruması kapsamına alınması gibi yeni düzenlemelere itiraz etmeleri
kolayca anlaşılacaktır.
Temsilciler Meclisinde çoğunluğu oluşturan Cumhuriyetçiler,
Obama’nın sıkı bir şekilde savunduğu sağlık reformunu ciddi şekilde
eleştirmiş ve bazı değişiklikler yapılmasını talep etmiştir. Senato
çoğunluğunun reformu destekleyen demokratlardan oluşması,
Temsilciler Meclisinin yasada bir değişiklik yapmasına engel oluşturduğu,
yasada istenilen düzenlemeler kabul edilse bile başkan tarafından veto
edileceğine kesin gözüyle bakıldığı için, Cumhuriyetçiler bu yasaya
ilişkin önerilerini kabul ettirmek için “bütçe hakkına” başvurmuşlardır.
Temsilciler Meclisi bütçenin kabul edilip 1 Ekim’de yürürlüğe girmiş
olmasını, Obama yönetiminin söz konusu yasada bazı değişiklikler
yapmasına endekslemiş ve bu yönde bir pazarlık başlamıştır. Temsilciler
Meclisi, yasama ile yürütme arasında bir denge unsuru olması,
yürütmenin sisteme egemen olmaması ve karar alma sürecinin daha
geniş katılımla yapılmasını sağlamak üzere sisteme entegre edilen bu
yetkisini kullanmıştır. Diğer bir ifadeyle, yasama organı, yürütmeye yetki
vermedikçe hükümetin görevini yerine getiremeyeceğini göstermiştir.
Benzer bir süreç de yine Temsilciler Meclisinde, “borç tavanı”na
ilişkin olarak yaşanmıştır. ABD Hazine Bakanlığı’nın 25 Eylül 2013
tarihinde Kongreye gönderdiği mektupta 17 Ekim 2013 tarihinde borç
tavanına ulaşılacağı, borç tavanının yükseltilmemesi halinde Hazinenin
daha fazla borçlanamayacağı ve dolayısıyla mali yükümlülüklerini
yerine getiremeyeceği ifade edilmiştir. Hükümet için zaruri olan tavan
yükseltilmesine ilişkin Kongre onayı, borçlanma sınırına bir gün kala,
yoğun bir müzakere sürecinin ardından kabul edilebilmiştir.114

Bütçenin onaylanması ve Hazinenin borç tavanının yükseltilmesine
ilişkin tartışmalar, pazarlık süreci ve Kongre tarafından mali kaynaktan
yoksun bırakılması halinde hükümetin işlerini yapamayacak olması, bir
yandan ABD sisteminin kendine özgü yapı ve işleyişine, diğer yandan ise
başkanlık hükümet sisteminin önemli bir dezavantajına işaret etmektedir.
Yukarıda özetlenen tartışma; başkanlık sisteminde yasama ve yürütme
arasındaki keskin ayrılığın, özellikle farklı partilere mensup Başkan ve
Kongre çoğunluğu söz konusu olduğunda, karar alma sürecinin yasamayürütme
arasındaki çekişme sebebiyle aksayacağı ve hatta tıkanabileceği
ihtimalini destekler niteliktedir. Böylesi durumların sıkça yaşanması,
Başkanlık sistemlerinde iki temel organ arasında krizlerin çıkmasına,
sistemin kilitlenmesine yol açabilecektir.

ABD açısından böylesi bir durumun yaşanmaması, fren ve denge
sisteminin iyi şekilde yürümekte olmasının yanı sıra demokrasi ve uzlaşı
kültürünün gelişmiş olmasıyla yakından ilgilidir. Aksi halde, özellikle çok
partili bir Kongrenin, farklı partiden bir başkanla çalışmak durumunda
olduğu durumlarda, Kongre sık sık bütçe hakkına başvurarak hükümeti
işlemez hale getirebilecektir. ABD’de yaşananlar krizlerin birkaç gün
sürmesi, Kongrenin bunu başkanı ve hükümeti iş yapamaz hale getirmek
için bir silah olarak değil, etkin bir pazarlık aracı olarak kullandığına
işaret etmektedir.115

8 Cİ BÖLÜM İLE DEVAM EDECEKTİR.,

***