KARŞILAŞTIRMALI HÜKUMET SİSTEMLERİ, BAŞKANLIK SİSTEMİ, ARAŞTIRMA HİZMETLERİ BAŞKANLIĞI BÖLÜM 13

KARŞILAŞTIRMALI HÜKUMET SİSTEMLERİ, BAŞKANLIK SİSTEMİ, ARAŞTIRMA HİZMETLERİ BAŞKANLIĞI BÖLÜM 13

Zorunluluk ve Aciliyet Kararnameleri (DNU)

Anayasaya göre başkan, olağanüstü dönem boyunca bir yetki
kanununa veya açık bir yetki devrine gerek olmaksızın zorunluluk ve
aciliyet kararnameleri (decreto de necesidad y urgencia - DNU) çıkarabilir.
Bu kararnameler, istisnalar dışında, kanunla düzenlenen konuları
düzenleyebileceğinden ve kanun hükmünde olduklarından,111 başkanın
bu düzenlemelerle Kongrenin yasama fonksiyonuna ilişkin ayrıcalığını
ağır biçimde ihlal ettiği ileri sürülmektedir.112

1994’te yapılan anayasa değişikliğinde, başkanın DNU’ları belli
şartlarla çıkarabileceği kabul edilmiştir. Bu şartlar, Anayasa’nın 99/3’üncü
maddesinde belirtildiği üzere, olağan yasama sürecinin izlenemeyeceği
kadar acil bir durum bulunması; DNU’ların ancak başkan tarafından
çıkarılıp tüm bakanlar kurulu üyeleri tarafından imzalanması; suç, ceza,
vergi, seçim ve siyasi partiler konularını düzenlememesi; başbakanın
DNU’ları belli bir süre içinde parlamentodaki karma komisyona sunması
ve ardından bunların genel kurula sunulmasıdır.

Anayasa acil veya olağanüstü durum kriterinin ne olacağından,
bu durumun kim tarafından tespit edileceğinden, böyle bir karar
verildiğinde karşı çıkılıp çıkılamayacağından söz etmemiş; Kongrede
olağan kanun yapımının mümkün olmamasının neye göre belirleneceğini
açıklamamıştır. Bu belirsizlikler başkanların takdiriyle doldurulmakta,
durum tespitini onlar yapmaktadır.113

1983’te demokrasiye geçildikten sonra DNU’ların çıkarılmasına ilişkin
olarak süren tartışmalar çerçevesinde Anayasa Mahkemesi 1990’daki bir
kararıyla DNU’larla ilgili bazı kriterler belirlemiştir. Bu kriterler, DNU’nun
çıkarılmasına dayanak teşkil eden krizin ulus ve devlet için ağır toplumsal
risk taşıması, kararname ile alınan önlemlerin, önlemin niteliği ve süresi
itibariyle, durumun ağırlığıyla orantılı olması ve DNU’nun parlamento
tarafından alenen veya zımnen kabul edilmesidir.114

Aslında başkanların bu tür kararnameleri çıkarmaları yeni bir olgu
olmayıp benzer düzenlemeler 1853’te kurulan federalizmden beri zaman
zaman yapılmıştır. Ancak 1853-1976 arasında DNU niteliğinde sadece 15
kararname çıkarılmıştır. 1983’te iktidara gelen Alfonsin bu yolu daha sık
kullanmaya başlamıştır.115 Yine de DNU’ların gerçek anlamda “zorunluluk
ve aciliyet” gereğince çıkarılması kuralına en çok Raul Alfonsin uymuştur.116
1983-1990 arasında her aya 0,1 DNU düşerken, bu rakam 1990’lı yıllarda
4,4’e ulaşmış, 2001-2003 krizinde 9,3’e kadar çıkmıştır.117

Menem, başkanlık yaptığı 1989-1999 yılları arasında, kararname
çıkarmayı istisnai bir yol olmaktan çıkarmış, acil durum ve benzeri
gerekçelerle yüzlerce başkanlık kararnamesi çıkarmıştır.118 Bu
kararnameler vergi reformu ve kamu borçları gibi Anayasa’da bu yolla
düzenlenemeyeceği belirtilmiş konuları da kapsamıştır.119 Menem’in
çıkardığı kararnameler arasında acil durumla ilgisi olmayan birçok
konu düzenlenmiş ve %38’i Kongrenin toplantıda olduğu dönemde
çıkarılmıştır.120

Nestor Kirchner dönemi (2003-2007) DNU’ların en sık çıkarıldığı
dönem olmuştur.121 Cristina Fernandez de Kirchner dönemi ise DNU’ların
en az çıkarıldığı dönemdir. Yine de bu DNU’ların bazıları bütçede değişiklik
yaptığı ve başkanın yetkilerini genişlettiği için önem taşımaktadır. Yine
bazı DNU’larla son yıllarda bakanlık teşkilatlarında değişiklikler yapılmış,
yeni bakanlıklar kurulmuştur.122

Grafik 1. Başkanlara Göre DNU Sayısı123

Cristina Kirchner’in 2010’da kamu çalışanlarına bir gün tatil iznini
ve Ulusal Tiyatro Kurumunun kuruluşuyla ilgili kararı bir DNU ile resmileştirmesi,
DNU’ların çıkarılmasında olağanüstü durumların gözetilmediğine
örnek verilebilir. Yine bazı başkanların kendi maaşlarını DNU ile
artırmaları “zorunluluk ve aciliyet” çerçevesinin aşıldığını göstermiştir.
Özellikle Menem döneminde, milli futbol takımının maçlarının yayınlanması
ve sinema biletlerinden alınacak vergi gibi konuların dahi DNU’larla
düzenlenmiş olması ilginçtir.124

Yürütmenin sıkça kararname yetkisini kullanması, Kongrenin kanun
yapma işlevini zayıflatmış ve parlamento ile hükümet arasında güven
kaybına yol açmıştır. Başkanın yarattığı bu fiili durum karşısında Kongre
bir direnç gösterme yoluna gitmemiştir. Bir araştırmaya göre Kongre,
Menem döneminde çıkarılan DNU’ların %91’ini incelememiş, %8’ini
onaylamış ve %1’ini iptal etmiştir.125

1916-2004 yılları arasındaki kararnameleri analiz eden bir araştırma
ise başkanların kararname çıkarma eğilimlerinin iki duruma göre
değişkenlik gösterdiğini ortaya koymaktadır. Bunlardan biri Yüksek
Mahkemedeki hâkimlerin durumudur. Yüksek Mahkeme üyeleri
başkanın siyasi görüşüne yakınsa başkan kararname çıkarmada rahat
davranmaktadır. İkinci durum şudur: Kongredeki iktidar partisi veya
muhalefet partisi meclislerin üçte ikisi kadar çoğunluğa sahipse başkanın
kararname çıkarma eğilimi düşmektedir. Bunun sebebi şudur: İktidar
partisinin çok güçlü olması, başkanın kararnameye olan ihtiyacını ortadan
kaldırır. Çünkü istediği kanun teklifi zaten geçecektir. Muhalefet partisi üçte
iki çoğunluğu sağlayacak kadar güçlüyse başkanın kararnameyi geçirme
umudu olmayacağından kararnameye başvurma eğilimi düşecektir. Ancak
muhalefet partisi veya iktidar partisi üçte ikiden az bir çoğunluğa sahipse
başkanın kararnameye başvurma eğilimi artmaktadır. Çünkü başkanın
kararnamesi yasama meclisleri tarafından bir kanunla reddedilirse
başkanın bu kanunu veto etme imkanı vardır ve yasama meclisleri vetoyu
aşmak için gerekli olan üçte iki çoğunluğu sağlayamayacaklardır.126
Araştırma ekonomik göstergelerin kararnamelerin çıkış sıklığıyla güçlü bir
ilişkisinin kurulamadığını, dolayısıyla anayasanın öngördüğü ekonomik
bunalım gerekçesinin DNU’larda ciddi bir gerekçe oluşturmadığını
belirlemektedir.127

Anayasa tarafından, DNU’ların çıkarılması ve parlamentoda kabul
edilmesi usulünü belirlemek üzere çıkarılması öngörülen kanun, ancak
12 yıl sonra çıkarılabilmiştir.128 Bu süre boyunca devam eden yasal
boşluğu başkanlar kendi lehlerinde kullanmaktan kaçınmamışlardır.
2006’da çıkarılan kanunun ise bazı kusurlar taşıdığı belirtilmektedir. Bu
kusurlar, DNU’ların reddinin ancak Kongrenin her iki meclisinin reddiyle
mümkün olması;129 diğer bir deyişle DNU’ların onaylanması için tek
meclis tarafından kabul edilmelerinin yeterli olması; Kongrenin onay
süresinin belirtilmemiş olması130 ve DNU’lara yürürlükten kalkacakları
bir tarih koyma zorunluluğu getirilmemiş olmasıdır.131 Aynı kanunla
kurulan Yasama Süreci Ortak Komisyonu (The Permament Bicameral
Commission on Legislative Process), DNU’ların incelemesini yapma
görevini üstlenmiştir. Komisyon, kurulduğu tarihte daha önce çıkarılmış 
tüm DNU’ları kabul etmiştir.132

Cristina Fernandez de Kirchner 2008’de bütçeyi 11,6 milyar Dolar
genişletmeyi öngören kararnameyi çıkardığında, parlamentodaki
muhalefet ortada bir acil/olağanüstü hal olmadığını ileri sürerek
işlemi hukuksuz olarak nitelendirmiştir. Yine aynı başkan döneminde
ekonomi bakanının bir kararnamesi tartışma konusu olunca başkan
kararnameyi parlamentoya göndererek onaylanmasını beklemiş;
ancak söz konusu düzenleme reddedilmiştir. Bunun üzerine başkan
kararnameyi parlamentoya göndermenin yasal bir zorunluluktan değil
kendi tercihinden kaynaklandığını iddia etmiştir. 2010’da Kirchner
merkez bankası başkanını, çıkardığı bir DNU’yu uygulamaktan kaçınması
nedeniyle yine bir DNU ile görevden almıştır.133 Ancak bu tartışmalı
işlemlerin her ikisi de çeşitli manevralarla134 kabul ettirilmiştir.
Başkanın varsaydığı bir krizin varlığının yargı tarafından değerlendirilip
değerlendirilmeyeceğine ilişkin tartışma bitmemiş ve başkanın konuyu
kuvvetler ayrılığı söylemiyle ele alan yaklaşımı devam etmiştir.135
Yüksek Mahkeme 1990’dan sonra vermiş olduğu çeşitli kararlarda
DNU’ların yargısal denetimi, Kongre tarafından denetlenmesi,
denetlemenin çerçevesi, kuvvetler ayrılığının bu denetimdeki yeri
gibi hususlarda farklı kararlar vermiştir.136 Ancak DNU’ların çıkarılma
şartlarının oluşup oluşmadığı ve içerdiği konuların anayasal çerçevede
kalıp kalmadığı konusunda verdiği ve yargısal denetimin kapsamını
ortaya koyan son kararlarıyla, Mahkeme’nin, yürütme kuvvetini frenleme
eğiliminin arttığı görülmektedir.137

5.2.3. Başkan-Bakanlar Kurulu İlişkisi

Arjantin’de başkanın atadığı ve görevden alabildiği bir bakanlar
kurulu mevcuttur. Bakanlar kurulu klasik başkanlık sisteminde, başkanın
denetiminde bulunur, devlet yönetiminde kendisine yardımcı olur ve ayrı
bir siyasi ağırlığı bulunmaz. Ancak Arjantin’de durum farklıdır. Başkanın
ataması ve görevden almasına rağmen bakanların ve özellikle başbakanın
rolü değiştirilmeye çalışılmış ve siyasi bir ağırlık verilmeye çalışılmıştır.
Başbakanın rolü görece yeni oluşmakta ve belirginleşmektedir.
Başbakanın yetkilerinin arttırılması yönündeki değişiklik 1994’te
yapılmış, bu değişiklikle başkanın gücünün sınırlaması amaçlanmıştır.138
Başbakanın önemli yetkileri, Anayasa’nın 100’üncü maddesinde
belirtildiği üzere, ülkenin genel yönetimi, çoğu idari personelin atanması,
bakanlar kurulu toplantılarının düzenlenmesi, Kongreye belli kanun
önerilerinin sunulması, vergilerin toplanması ve bütçenin uygulanmasıdır.
Başbakan bütçeyi uygular, ülkenin genel yönetimini gözetir, Anayasa’da
başkana özgülenen atamalar dışındaki kamu görevlisi atamalarını yapar.
Yürütme organının kanun hükmündeki kararnamelerini uygulamada
rol oynar. Başkan tarafından atanıp görevden alınabilmesine rağmen,
klasik başkanlık sistemine yabancı bir uygulama olarak, parlamentoya
karşı siyasi sorumluluk taşır. Parlamentoya -en az ayda bir kere olmak
üzere- periyodik biçimde hükümetin genel gidişatı hakkında bilgi vermek
zorundadır. Parlamentonun her bir kanadı diğer bakanlar gibi onu da
çağırarak açıklama veya rapor isteyebilir. Başbakan, iki meclisin üyelerinin
mutlak çoğunluğunun oyu ile görevden alınabilir.139

Bakanlar başkanın işlemlerine karşı imza koymakta, böylece bu
işlemlere hukukilik kazandırarak ilgili bakanlığın sorumluluk almasını
sağlamaktadır. Bakanlar Kongre üyesi değildirler; ancak Kongre
toplantılarına katılabilir ve her iki meclis tarafından çağrılabilirler.
Kongreye yıllık raporlar sunmak zorunda olan bakanlar, kendi
kararlarından münferit, ortak kararlarından müştereken sorumludurlar.140
Başbakana anayasa ile verilen yetkiler, onun başkanın gücünü
sınırlaması için yeterli olmamıştır. Başkan gibi, onun da yasama
organını feshetme ve yeni seçim kararı verme yetkisi yoktur. Başbakan
ülkenin genel idari işlerini yürütmekle görevliyken başkan genel
idarenin siyasi sorumluluğunu taşımakta ve hükümetin odağındaki
konumunu korumakta, böylece iki makam arasındaki görev paylaşımı
muğlak kalmaktadır. Anayasal olarak tüm kamu yöneticilerini başkan
atayabilirken uygulamada birçok atama bakanlara ve diğer üst düzey
görevlilere devredilmiştir. Bütçenin uygulaması başbakana aitken başkan
bu uygulamayı denetlemektedir.141

Başkan tarafından tek taraflı olarak atanan ve görevden alınabilen
başbakanın, aynı zamanda başkanın gücünü frenlemesi beklentisi
gerçekçi görünmemektedir. Başkanın yanı sıra Kongre tarafından da
görevden alınabilmesi onun bir güç odağı olmasına yetmemiştir. Söz
konusu tedbir, başkanın, parlamentonun şiddetle karşı çıkacağı bir kişiyi
atamasını zorlaştıracaktır; ancak gensoru önergesinin kabulüne ilişkin
zorluklar başkan için böyle bir frenin zayıf kalmasına yol açmaktadır.142

5.2.4. Başkanın Özerk Kurumlarla İlişkisi

Merkez Bankası, Emeklilik Kurumu ve Kamu Gelirleri Kurumu,
özerklikleri yönünde yapılmış yasal düzenlemelere rağmen yürütmenin
müdahalesine maruz kalmaktadırlar.143

Merkez Bankası özerk yönetime sahiptir. Mevzuata göre bankanın
yönetim kurulu üyeleri başkan tarafından Senatonun onayıyla altı yıl için
(başkanların dört yıllık dönemine uymayan bir süre) atanırlar. Başkanın,
kurul üyelerini görevden alması ancak ağır yasal ihlallerde ve Kongrenin
bağlayıcı olmayan önerisiyle mümkündür. Mevzuatta yer alan bu
güvenceler uygulamada yetersiz kalmaktadır. Yürütme, Merkez Bankasının
bağımsızlığını dikkate almamakta, atamalarda Senatonun onayını ihmal
etmekte ve üyelerinin altı yıllık görev süresini tamamlatmamaktadır.
Şimdiye kadar sadece iki Merkez Bankası başkanı, devlet başkanının
değişmesine rağmen görevini sürdürebilmiştir. 1990’dan bu yana hiçbir
Merkez Bankası başkanı altı yıllık görev süresini tamamlayamamıştır.
Göreve gelen devlet başkanları, Merkez Bankası başkanlarının kendi
tercihlerine uygun bir politika izlemelerini beklemektedir. Kurul üyeleri,
yürütme organının isteği halinde genellikle istifa etmektedir. Merkez
Bankası başkanının istifası halinde devlet başkanı “geçici” sıfatıyla
yerine bir atama yapmakta ve Senatonun onayına başvurmaya gerek
duymamaktadır. 144

Emeklilik Kurumu da başkanın atama yetkilerinin genişliğini gösteren
bir örnek teşkil etmektedir. Bu Kurum 1994’te özelleştirilirken 2008’de
tekrar devletleştirilmiş ve Ulusal Sosyal Güvenlik İdaresi bünyesine
alınmıştır. İlgili mevzuatta, Kurum yürütmeden bağımsız olarak
tanımlanmasına rağmen kurum başkanının atanmasına devlet başkanı
müdahil olmaktadır. Bu sayede başkan Yüksek Mahkemenin kararına
aykırı biçimde kurumun parasını özel veya kamusal girişim ve projelere
aktarmaktadır. Kurumun başkanı, Çalışma Bakanı tarafından atanmaktadır
ki bakanı da başkan atadığından bu atamada başkanın tercihi belirleyici
olmaktadır. Emekli Kurumu, özelleştirildiği dönemde çeşitli sınai ve ticari
girişim ve yatırımlar gerçekleştirmiştir. Kurum devletleştirilince, çok
büyük bütçeye sahip bu özel şirketlerin de yönetimine başkan tarafından
atanan kişiler gelmeye başlamıştır.145

Başkanın atamaya ilişkin yetkilerini gösteren bir diğer önemli kurum,
vergi ve gümrük gelirlerini toplayan “Kamu Gelirleri Kurumu”dur.
Bu kurum da yürütmenin etkisinden korunacak şekilde düzenlenmiş
olmasına rağmen, uygulamada gerek atamalarda gerek işleyişte
başkanların müdahalesinden muaf kalamamaktadır.146

Sayılan kurumlar dışında bazı düzenleyici denetleyici kurumlar
(bağımsız idari otoriteler) da ilgili yasal metinlerde özerk olarak
tanımlanmış ve bunların çıkar çatışmalarından veya siyasi
müdahalelerden mahfuz olması yönünde düzenlenmeler yapılmıştır.
Gaz Düzenleme Kurumu, Elektrik Düzenleme Kurumu, Su ve Hıfzıssıhha
Düzenleme Kurumu, Ulaştırma Düzenleme Kurumu ve İletişim Kurumu
adını taşıyan bu kurumların yönetim ve işleyişi resmi düzenlemelere
pek uymamaktadır.147 Bu aykırılıkta yürütmenin kullandığı önemli bir
araç müdahale (intervention)’dir. Bu kavram, başkanın acil durumlarda
kurumların başına bir kişiyi olağan atama usulüne uymadan doğrudan
ataması yetkisini ifade etmektedir. Bu geçici ve olağanüstü uygulamanın
yazımındaki boşluklar nedeniyle, başkanın yaptığı bu tip atamaların
zorunluluğu ve geçiciliği ilkeleri ihmal edilmektedir. İlgili metinlerde atamanın 
aciliyeti, atamada görüşü alınacak kişi ve kurumlar, atananların
liyakat kriterleri, görevden alınma şartları, özerklikleri konusunda
belirlenmiş olan kriterler bulunsa da bunlardan biri veya birkaçı ihmal edilmektedir.148

5.2.5. Başkanın Gücünü Sınırlamaya Yönelik Kurumlar ve Etkinlikleri

Başkanın yetki aşımını ve müdahale gücünü frenlemek için yasama
ve yargının standart işlevi dışında oluşturulmuş farklı aygıtlar mevcuttur
ve bu aygıtlar sistemin ağırlık merkezini dengelemede belli bir katkı
sunmaktadırlar.

Bunlardan ilki yürütmeyi denetlemek amacıyla bazı kurumların
oluşturulmasıdır. Bu kurumlar Sayıştay, Ombudsmanlık ve Yolsuzlukla
Mücadele Kurumudur. Sayıştay ve Ombudsman Kongreye rapor sunarken,
Yolsuzlukla Mücadele Kurumu Adalet Bakanlığına rapor vermektedir.
Dolayısıyla ilk ikisi yürütmenin aşırılıklarını frenlemek açısından daha iyi
durumda sayılır.

İkinci etkili yol ise yargıya taşınan bazı dava türleridir. Bu davalarla
vatandaşlar, sivil toplum kuruluşları ve Ombudsman yürütme karşısında
etkin bir direnç gösterme imkânı bulmaktadırlar.149


14 CÜ BÖLÜM İLE DEVAM EDECEKTİR.,

***