KARŞILAŞTIRMALI HÜKUMET SİSTEMLERİ, BAŞKANLIK SİSTEMİ, ARAŞTIRMA HİZMETLERİ BAŞKANLIĞI BÖLÜM 1
ABD, Arjantin, Azerbaycan, Brezilya ve Nijerya Örnekleri
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ ARAŞTIRMA HİZMETLERİ BAŞKANLIĞI KARŞILAŞTIRMALI HÜKÜMET SİSTEMLERİ YARI BAŞKANLIK SİSTEMİ
ÖNSÖZ
Türkiye’de “hükümet sistemi” tartışmaları esas olarak 1982
Anayasası’nın hazırlık dönemlerinde başlamış, müteakip yıllarda da farklı
vesilelerle zaman zaman gündeme getirilmiştir. Türkiye’nin başkanlık
sistemine geçmesinin gerekli olup olmadığı ekseninde gerçekleşen
tartışmalar son yasama döneminde bir üst seviyeye çıkmış, hem siyaset
alanında hem akademik çevrede artarak devam etmiştir.
Muasır medeniyetler arasındaki yerini almak ve bunun için gerekli
reformları hayata geçirmek gayretinde olan ülkemizde, bu istikamette
yapılacak faaliyetlerin bilimsel verilerle desteklenmesi şarttır. Ekonomik,
siyasal ve toplumsal ilerleme için doğru bilgi, başlıca anahtar olmuştur.
Keza, hükümet sisteminin değiştirilmesi hususundaki tartışmaların da
geniş bir perspektifle, tarihsel tecrübeler ışığında ve başka ülkelerdeki
uygulamalar incelenerek yapılması son derece önemlidir.
Demokratik hükümet sistemlerinden her birinin, kendi içindeki
uygulama farklılıklarıyla birlikte incelenmesi, bu sistemlerin daha
iyi anlaşılması için elzemdir. Dolayısıyla başkanlık, yarı başkanlık ve
parlamenter sistemlerin incelendiği bu tür şümullü çalışmalar konunun
vukufiyetle müzakere edilmesine katkıda bulunacaktır.
TBMM Araştırma Hizmetleri Başkanlığımız tarafından hazırlanan ve
güncellemesi yapılan “Karşılaştırmalı Hükümet Sistemleri: Parlamenter
Sistem”, “Karşılaştırmalı Hükümet Sistemleri: Yarı-Başkanlık Sistemi”
ve “Karşılaştırmalı Hükümet Sistemleri: Başkanlık Sistemi” başlıklı üç
eserde, parlamenter sistem ile başkanlık ve yarı başkanlık sistemlerinin
dünyadaki önemli örnekleri incelenmektedir. Bu incelemelerde bir
taraftan söz konusu ülkelerin anayasal çerçeveleri tespit edilirken diğer
taraftan bu anayasal organlar arasındaki ilişkiler teferruatlı bir şekilde
tetkik edilmektedir. Çalışmada ele alınan ülkelerin tetkiki, mevzubahis
hükümet sistemlerinin sadece “tasarlanan” değil, “var olan” resminin
görülebilmesini sağlamaktadır. Böylece incelenen hükümet sistemlerinde,
bir taraftan özellikle yasama ve yürütme organlarının siyasi konumları ve
ağırlıkları görülürken, diğer taraftan bu konum ve ağırlıkları meydana
getiren amillerin takip edilebilmesi imkanı doğmaktadır.
Bu vesileyle, bu kıymetli eserlerin ortaya çıkmasında emeği geçen
herkese teşekkür ediyor, çalışmalarda faydalar sağlamasını temenni
ediyorum.
İsmail KAHRAMAN
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı
SUNUŞ
Türkiye’nin mevcut sisteminin niteliği ve olası hükümet sistemi değişikliği çerçevesinde yaşanan kamuoyu tartışmalarına katkı sunmak amacıyla TBMM Araştırma Hizmetleri Başkanlığı tarafından 2014 ve 2015 yıllarında “Karşılaştırmalı Hükümet Sistemleri: Parlamenter Sistem”, “Karşılaştırmalı Hükümet Sistemleri: Yarı-Başkanlık Sistemi” ve “Karşılaştırmalı Hükümet Sistemleri: Başkanlık Sistemi” isimli üç kitap yayınlanmıştır.
Yasama ve denetim faaliyetlerine ilişkin konu odaklı nesnel
araştırmalar yapmak ve milletvekillerinin talep ettikleri konularda bilgi
ihtiyacını karşılamakla görevli olan Araştırma Hizmetleri Başkanlığı
tarafından hazırlanan bu eserlerde üç hükümet sisteminden toplam 14
ülke incelenmiştir. Söz konusu ülkelerin yasama, yürütme ve yargı erkleri
arasında yetki paylaşımındaki çeşitlilik ve bu erkler arasındaki ilişkilerde
görülen nitelik farklılığı, diğer faktörlerin de dikkate alınması suretiyle,
ortaya konulmuştur. Çalışmalar; ülkeler hakkında genel bilgiler, siyasi
tarih, siyasal sistem, anayasal organlar ve anayasal organlar arasındaki
ilişkiler başlıkları çerçevesinde incelenmiştir.
Günümüzde tekrar gündeme gelen hükümet sistemi tartışmaları,
milletvekillerimizin güncel bilgi ihtiyaçlarının en iyi şekilde karşılanmasına
hizmet etmek amacıyla, söz konusu kitapların güncellenerek tekrar
basılması ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Bu nedenle TBMM İdari
Teşkilatı olarak söz konusu eserleri yeniden yayınlamak suretiyle sayın
milletvekillerimizin ve kamuoyunun hizmetine sunuyoruz.
Başta TBMM Araştırma Hizmetleri Başkanlığı çalışanları olmak üzere
bu eserlerin ortaya çıkmasında ve güncellenmesinde emeği geçen herkese
teşekkür ediyor ve kitapların hayırlara vesile olmasını diliyorum.
Mehmet Ali KUMBUZOĞLU
Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekreteri
BAŞKANLIK SİSTEMİ: TEORİ, PRATİK VE TARTIŞMALAR
Halit Tunçkaşık*
* Yasama Uzmanı, Kamu Yönetimi ve Siyaset Bilimi Bölümü, e-posta: halittunckasık@tbmm.gov.tr.
1. KAVRAMSAL ÇERÇEVE
Başkanlık sistemi, hem yürütme organının başı hem de devlet başkanı olan başkanın, sabit bir süre için halk tarafından seçildiği ve yasama organının başkanı düşüremediği, başkanın da yasama organını feshedemediği bir sistem olarak tanımlanmaktadır.1
Başkanlık sistemini ilk kez Amerika Birleşik Devletleri (ABD) uygulamış ve günümüze kadar devam ettirmiştir. Bu sistemi başka birçok devlet kopyalamış ve uygulamıştır.
Başkanlık sistemini ayırt etmek için genel kabul görmüş özellikler şunlardır:
Yürütme gücünün tek sahibi olan başkan halk tarafından seçilmektedir.2
Yasama ve yürütme organlarının görev süreleri sabittir.3
Yasama ve yürütme organları birbirinin varlığına son verebilecek hukuki araçlara sahip değildirler.4
Yürütme organı, yasama organını feshedemez ve yasama organı yürütme organını düşüremez.
John Michael Carey, başkanlık sistemini parlamenter sistemden ayıran temel özelliğin iki devlet organının göreve geliş ve görevde kalma şekli olduğunu vurgular. Parlamenter sistemde halk sadece parlamentoyu seçer; hükümet ondan türer ve ona karşı sorumludur. Parlamenter sistemlerin çoğunda bu bağımlılık karşılıklıdır, yürütmenin de parlamentoyu feshetme ve erken seçime gitme imkânı vardır. Başkanlık sisteminde iki organ (parlamento ve başkan) bağımsız bir şekilde seçilir ve görevde kalmak için ötekinin kabulüne ihtiyaç duymaz. Başkan yürütmenin tek sahibi olup, kabine tamamen kendisine bağlıdır ve ayrıca yasama sürecine ilişkin önemli role sahiptir. Başkanlık sistemindeki başkanların kabineye hâkimiyeti ve yasama sürecine ilişkin rolü, onları, başkanları halk tarafından seçilen parlamenter rejimlerden ayıran önemli bir kriterdir.5
Diğer bir deyişle, tek başına başkanın halk tarafından seçilmesi sistemin “başkanlık” olarak nitelendirilmesini mümkün kılmaz.
Juan Linz, başkanlık sisteminin iki özelliğini öne çıkarır: Birincisi başkanın güçlü demokratik meşruiyet iddiası, ikincisi görev süresinin sabit olmasıdır. Linz başkanların güçlü meşruiyetlerinin yasama organının meşruiyetiyle denklik sağladığını belirterek, ikisinin karşı karşıya gelmesi durumunda sistemin çıkmaza girme ihtimaline dikkat çeker. Linz bu ihtimalin özellikle ABD’den farklı olarak parti disiplini olan ülkelerde yüksek olduğunu savunur. Aynı şekilde başkanın görev süresinin sabit olmasının siyasi sürecin esnekliğini yok ettiğini ve şartların gerektireceği değişikliğe imkân vermediğini belirtir.6
Fred W. Riggs, başkanlık sisteminin farklı bir yönüne değinerek bu sistemde devlet bürokrasisi üzerindeki kontrolün yasama ve yürütme arasında paylaşıldığına dikkat çeker. Riggs’e göre bu durum başkanın kendi atadığı bürokrasi üzerindeki kontrolünü zayıflatmakta, dolayısıyla modern devletin karmaşık işlerini yürütebilmesine sekte vurmaktadır.7 Jose Antonio Cheibub, başkanlık sisteminin ayırt edici özelliklerini sadeleştirir, teke indirger: “Yasamanın yürütmenin görevine son verememesi.” Diğer bir deyişle yürütme organı var olmak için yasamanın desteğine muhtaç değilse bu sistem başkanlık sistemidir. Yasama hükümetin görevine son verebiliyorsa ya parlamenter ya da yarı başkanlık sistemi vardır. Hükumeti görevden alabilen tek organ yasama ise, parlamenter sistemden söz edilir. Şayet hem parlamento hem başkan
(herhangi bir usulle) hükümeti görevden alma yetkisine sahipse yarıbaşkanlık söz konusudur.8
Cheibub’a göre, yaygın görüşe paralel olarak, başkanın doğrudan veya dolaylı olarak halk tarafından seçilmesinin hükümet sistemini tanımlamada bir değeri bulunmamaktadır. Buna göre başkanın doğrudan halk tarafından seçildiği başkanlık ve yarı-başkanlıklar olduğu gibi, başkanın dolaylı olarak seçildiği başkanlıklar ve parlamenter sistemler olabilir.9 Ancak Cheibub, başkanın “dolaylı seçilmesi”nin içine parlamento tarafından seçilmesini de dâhil etmektedir ki bu, pek yaygın bir yaklaşım değildir. Mainwaring ise, başkanın halk tarafından seçilmesini başkanlık sisteminin önemli bir ilkesi olduğunu belirtmekle birlikte istisnai uygulamaların bulunduğunu kabul eder.10
Başkanlık sisteminin ideal tipi ya da orijinal örneği, ABD hükümet sistemidir. Bu nedenle başkanlık sistemine özgü temel kurumlar da bu ülkede oluşmuş ve başka ülkelerde bunlar üzerinde birtakım değişiklikler yapılmıştır. Başkanın halk tarafından seçilmesi ve görevde kalmak için parlamento desteğine muhtaç olmaması sistemin ortak özellikleri olarak diğer ülkelerde de geçerli ilkelerdir.11 Cheibub ve diğerlerine göre, literatürdeki yaygın kanaate aykırı olarak, başkanın parlamentoyu feshedememesi başkanlık sisteminin ortak özelliği olmayıp sadece ABD için sayılması gereken bir özelliktir.
Diğer ortak olmayan (ülkeye göre değişebilen) ve ABD’de geçerli olan özelliklere gelince; başkan kanun yapamaz ve kanun gücünde kararname çıkaramaz. Başkanın resmiyette var olan ancak sınırlı olarak kullanabildiği olağanüstü yetkileri vardır. Başkan resmi olarak kanun önerisinde bulunamaz, fakat veto yetkisi bulunmaktadır. Başkan kabineyi parlamentonun müdahalesi olmaksızın dağıtabilir. Af yetkisine sahiptir.
Başkan en fazla iki dönem art arda seçilebilir (20. yüzyıla kadar bu sınır yoktu). Yasama organının yürütmeyi etkin biçimde denetleme yetkisi vardır.12
Burhan Kuzu, başkanlık sisteminin dayandığı ilkeleri, ABD örneğinden hareketle, üç noktada toplamaktadır. Bunlardan ilki sert kuvvetler ayrılığı, ikincisi yürütmenin yasamaya üstünlüğü, üçüncüsü ise kuvvetlerin birbirini kontrol etmesidir. Kuzu iki organ arasında çıkabilecek uyuşmazlıklara rağmen sistemin işleyebilmesi için kuvvetlerin birbirini kontrolüne ihtiyaç olduğunu vurgular.13 Bu kontrol mekanizması “fren ve denge sistemi” (checks and balances) olarak adlandırılmaktadır.
Kuvvetlerin sert ayrılığıyla da tanımlanan başkanlık sisteminde yasama ve yürütmenin göreve gelişi ve işleyişinde bağımsızlık ilkesi geçerlidir.
Ancak devlet yönetiminde koordinasyon ihtiyacı bulunduğundan bu ayrılığın bir ölçüde dengelenmesi ihtiyacı doğmuştur. Amerikan geleneğinde “fren ve denge” adı verilen bu mekanizma ile iki organa birbirini kısmi olarak kontrol edecek yetkiler verilmiştir ki bu yetkiler şöyle özetlenebilir:14
• Atamalar: Kamu görevlilerini atama yetkisi başkanın elinde olmakla birlikte, bakanlar dâhil önemli atamaların çoğu Senatonun onayına tabidir. Bu nedenle başkan bu atamalarda Senatonun eğilimlerini dikkate almak durumundadır.
• Uluslararası antlaşmaların onaylanması: Dış ilişkileri yürütme ve uluslararası antlaşmaları yapma yetkisi başkan’a aittir. Ancak bu antlaşmalar Senatonun üçte iki çoğunlukla onayına tabi olduğundan başkan Senatonun görüşünü dikkate almak zorundadır.
• Meclis araştırması: Kongre yürütmenin faaliyetleri ile ilgili araştırma yapabilir. Araştırma olumsuz sonuçlansa da başkan üzerinde hukuki bir yaptırım imkânı yoktur. Ancak Kongre’nin “araştırma komisyonları” eliyle kullandığı bu yetki önemli bir denetim mekanizmasıdır.15
• Suçlandırma (Impeachment): Başkanın ve diğer üst düzey kamu görevlilerinin görevden düşürülmesini sağlayan istisnai bir mekanizmadır.16
Bu mekanizma ancak anayasada yer alan vatana ihanet, rüşvet gibi sınırlı hukuki nedenlerle işletilebilmektedir. ABD Anayasası’na göre başkan, başkan yardımcısı ve bütün kamu görevlileri hıyanet, rüşvet ve diğer ağır suçlardan mahkûm olurlarsa görevlerinden uzaklaştırılırlar.
Bu fiillerle başkanı suçlama yetkisi Temsilciler Meclisine; yargılama yetkisi Yüksek Mahkeme Başkanı başkanlığında Senatoya aittir.17
• Bütçe: Başkanın bütçesini onaylama yetkisi Kongreye aittir. Kongre bu yetkisini (bütçe hakkı) onaylamama veya bütçeyi kısma yönünde
kullanabilir.18
• Veto: Bu yetki, başkanın Kongreye karşı kullanabileceği önemli bir yetkidir. Başkan Kongre’nin kabul ettiği kanunları veto edebilir.
Başkanın veto ettiği kanunun tekrar kabul edilebilmesi için hem Temsilciler Meclisinin hem de Senatonun üçte iki çoğunluğu gereklidir.
• Mesaj: Başkanın doğrudan kanun teklif etme yetkisi yoktur. Ancak, Kongreye “mesaj gönderme yetkisi” vardır. Bunlardan en önemlisi
“birliğin durumu”na ilişkin olan mesajdır. Başkan bu mesajı her dönem başında Ocak ayında iki meclisin birleşik toplantısında okur.
Bu mesajlarla Kongre’nin çıkarması istenen kanunlar telkin edilebilmektedir.19
• Dolaylı kanun önerisi: Başkan kendi partisinden olan Kongre üyelerinden birine bir kanun önerisini parti lideri sıfatıyla yaptırabilir.
Böylece uygulamada yasama etkinliklerinin büyük bir kısmı başkanın dolaylı etkisi altında gerçekleşmektedir.20
BU BÖLÜM DİPNOTLARI :
1 Erdal Onar, “Türkiye’nin Başkanlık veya Yarı-Başkanlık Sistemine Geçmesi Düşünülmeli midir?” Başkanlık Sistemi içinde, Teoman Ergül ed.
(Ankara: Türkiye Barolar Birliği Yayınları, 2005), s. 72.
2 Serap Yazıcı, Başkanlık ve Yarı-Başkanlık Sistemleri: Türkiye İçin Bir Değerlendirme (İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2011), s. 37;
Cheibub’a göre başkanın halk tarafından seçilmesi başkanlığın zorunlu bir şartı değildir. Yasama organlarının başkanı seçmesi başkanlık sistemine engel
değildir, önemli olan başkanın yani yürütmenin başının yasama organının desteğine muhtaç olmadan sabit süre boyunca görevini sürdürebilmesidir
(Jose Antonio Cheibub, Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy (Cambridge: Cambridge University Press, 2007), s. 1).
3 Scott Mainwaring ve Matthew S. Shugart, “Juan Linz, Presidentialism, and Democracy: A Critical Appraisal,” Comparative Politics, Cilt 29, Sayı 4
(Temmuz 1997),
http://scholar.harvard.edu/levitsky/files/mainwaring_shugart.pdf, Erişim: 16.07.2012, s. 449.
4 Yazıcı, Başkanlık ve Yarı-Başkanlık Sistemleri: Türkiye İçin Bir Değerlendirme, s. 37.
5 John M. Carey, “Presidential versus Parliamentary Government,” Handbook of New Institiutional Economics içinde, C.Menard and M.M. Shirley ed.
(Netherlands: 2005),
http://www.colorado.edu/ibs/eb/alston/psci4028/fall_2010/Presidential%20versus%20Parliamentary%20Government%20by%20Carey.pdf,
Erişim: 16.07.2012, s. 92.
6 Juan Linz, “The Perils of Presidentialism,” Journal of Democracy, Cilt 1, Sayı 1 (Kış 1990),
http://scholar.harvard.edu/levitsky/files/1.1linz.pdf, Erişim: 16.07.2012, s.53.
7 Fred W. Riggs, “Presidentialism versus Parliamentarism: Implications for Representativeness and Legitimacy,” International Political Science Review,
Cilt 18, Sayı 3 (Temmuz 1997), s. 257.
8 Cheibub, Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy, s. 34.
9 Arjantin, başkanı doğrudan seçen başkanlık sistemine; Fransa, başkanı doğrudan seçen yarı-başkanlık sistemine; ABD, başkanı dolaylı seçen başkanlık
sistemine; Almanya, başkanı dolaylı seçen parlamenter sisteme örnek teşkil eder.
10 Scott Mainwaring, “Presidentialism, multiparty systems, and democracy: the difficult equation”, Working Paper 144 (Eylül 1990),
https://correctphilippines.org/wp-content/uploads/2011/09/Presidentialism-Multiparty-Systems-and-Democracy.pdf, Erişim: 16.07.2012, s. 5.
11 Jose Antonio Cheibub, Zachary Elkins ve Tom Ginsburg, “Latin American Presidentialism in Comparative and Historical Perspective”,
The Law School the University of Chicago, Public Law and Legal Theory Working Paper, Sayı 361 (Eylül 2011), s. 8.
12 Cheibub, Elkins ve Ginsburg, “Latin American Presidentialism in Comparative and Historical Perspective”,s. 8.
13 Burhan Kuzu, Türkiye İçin Başkanlık Sistemi (İstanbul: Fakülteler Matbaası,1997), s. 16.
14 Mustafa Erdoğan, Anayasa Hukuku (Ankara: Orion Yayınevi, 2007), s. 18.
15 Kemal Gözler, Anayasa Hukukuna Giriş (Bursa: Ekin Basım Yayın Dağıtım, 2007), s. 94.
16 ABD’de şimdiye kadar impeachment usulüyle herhangi bir başkan görevden alınmamıştır.
17 Şili, Brezilya, Arjantin, Venezuela gibi Güney Amerika ülkelerinde impeachment mekanizmasının dayandırıldığı suçlar ve prosedür hakkında bkz.
Yazıcı, Başkanlık ve Yarı-Başkanlık Sistemleri: Türkiye İçin Bir Değerlendirme, s. 40-41.
18 Kongre çoğunluğu başkanın partisinden oluşmuyorsa özellikle Senatoda başkana karşı onaylama işlemlerinde yıpratma davranışı benimsenebilmektedir
(Esat Çam, Çağdaş Devlet Sistemleri (İstanbul: Der Yayınları, 2000), s. 109).
19 Gözler, Anayasa Hukukuna Giriş, s. 96.
20 Çam, Çağdaş Devlet Sistemleri, s. 109. Son yarım yüzyılda başkanlar, önerilerinin yaklaşık dörtte üçünü Kongre’den geçirmeyi başarmışlardır
(Cem Eroğul, Çağdaş Devlet Düzenleri: İngiltere, Amerika, Fransa, Almanya (Ankara: Kırlangıç Yayınevi, 2006), s. 106).
2 Cİ BÖLÜM İLE DEVAM EDECEKTİR.,
***
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder