Süleyman ŞENSOY
TASAM Başkanı
Yayın Tarihi : 09.08.2007
“ Boş bir çuval ayakta durmaz ”
Afrika Atasözü
Pandora, Yunan mitolojisinde meraklı, tedbirsiz bir kadını simgeler. Tanrılar tarafından, kendisine içi yeryüzünde bulunabilecek bütün kötülüklerle dolu ve yanına bir de kötülüklere direnme gücü sağlayan “umud”un kapatıldığı bir kutu emanet edilmiştir. Pandora meraklı ve tedbirsizdir. Biraz da düşüncesiz… Çünkü söylenmesine karşın merakını yenemez ve bu tehlikeli kutunun kapağını aralar… Aralık kalan kutudan bütün kötülükler dünyaya yayılır. Zavallı Pandora’nın aklı başına gelir ama olan olmuştur. Kutunun kapağını kapatır, içerde yalnız umut kalmıştır…
Amerikan işgali Irak’ta Pandora’nın kutusunu aralamıştı. Irak Anayasası ise yaşanan şiddet ve yoksunluğu derinleştirme; istikrarsızlığa istikrar kazandırma istidadı taşıyor. Anayasa, umudu Pandora’nın kutusuna hapsediyor.
Kuzey Irak merkezli büyük bir kırılmanın yaşandığı bu günlerde yüzeydeki tartışmalardan ve her seviyede yapılan karşılıklı restleşmelerden öte olayların bu noktaya nasıl geldiği ve daha nerelere gidebileceği konusunda farklı bir perspektif sunmak istiyorum. Çünkü kurulmuş bir saat gibi işleyen süreç devam ederken zamanında yapılması gereken işler yapılmaz ise konjonktür Türkiye’nin de Irak gibi pandora’nın kutusuna hapsolunabileceğini gösteriyor.
I. Federalizm Irak için uygun bir model mi ?
Federal devletin tanımlanması ve ayırt edici özelliklerinin ortaya konması noktasında karşılaşılan temel sorun, kendisini federal olarak adlandıran devletlerin çok farklı anayasalara, siyasal kurumlara, gelenek ve uygulamalara sahip olmalarıdır. Bu noktada referans modeli olabilecek ideal-tipik bir federal rejim bulunmamaktadır. Ancak bu gerçek, federalizmin ana çizgilerini tanımlamamıza engel değildir. Ana çizgileri ile kavrandığında ise federalizmin birkaç nedenden ötürü işgal sonrasının Irak’ı için uygun bir model olmadığı görülür:
• İlk olarak, federalizm geniş toprakları tek bir yönetim altında tutmak bakımından imparatorlukların başlıca alternatifidir (SSCB örneği). Federalizm, var olan farklı devletlerin ortak bir hegemon güce direnmelerinin (Büyük Britanya karşısında Amerikan kolonileri örneği) ya da ulus-devletlerin küreselleşmenin etkilerine karşı birlik kurabilmelerinin de etkili bir yoludur (AB örneği). Ancak federalizm, sosyal, etnik ve mezhepsel bileşenleri ayrışan; üstelik de işgale uğramış bir üniter devleti yeniden inşa etmenin yolu değildir. 19. yüzyılda İtalyan birliği oluşturulurken, birleşmenin federasyon şeklinde olmasını savunanlar vardı. Fakat, birliği gerçekleştirenler federasyon tezini reddettiler. Onlara göre despotik ve çoğunlukla yabancı yöneticilere sahip çeşitli İtalyan devletleri (özellikle Napoli ve Sicilya) egemenliklerini, oluşturulacak genel bir yönetimle paylaşmak istemeyeceklerdi. Bu nedenle, söz konusu despotik yönetimlerin yıkılması, birlik kurma yolunda bir zorunluluktu. Despotik yönetimler yıkıldığında ise geriye toplumda kök salmış herhangi bir otorite kalmadı. İtalya, ancak birliğini sağladıktan sonra ve zamana yayarak özerk bölgelerin oluşumuna izin verdi. Kuşkusuz üniter devlet modeli ile birlik sağlama çabalarının, üstelik de Irak gibi sivil toplum eksikli bir mekanda otoriter ve Jakoben-Bonapartist bir rejime sonuç vermesi olasıdır. Ancak federal devlet modeli seçildiğinde karşılaşılacak risk daha büyüktür: parçalanma…
• İkinci olarak, Batılı toplumlarda federal ve üniter devlet ayrımları birbirinden su geçirmez bölmelerle ayrılmış değildir ve genel eğilim, dinamik bir süreç olarak federal devletin merkezileşmesi yönündedir. Federal devlet uygulamalarında özellikle “sosyal devlet”in gelişimi ile devletin faaliyet alanlarının genişleyip derinleşmesi ve kamu hizmetlerine ekonomi ve piyasaların ortak örgütlenmesi noktasında homojenlik kazandırılması gereği, merkezi devlet yetkilerinin güçlenmesini zorunlu kılmıştır. Bugün neredeyse bütün federal devletlerde söz konusu olan, sistemin merkezileşmesi ve federal devletin maddi içeriği açısından üniter devlete dönüşmesidir. Küreselleşmenin yıpratıcı etkilerine maruz kalan bir ulus-devletin federalizmi benimsemesi ise su alan bir geminin güvenli bir limana sığınmak yerine açık denizde ilerleyip kaybolmasına benzer. Federalizm, Irak benzeri ülkelerde sömürgecilik sonrası küresel sermayenin yeni bir hakimiyet aracıdır. Afganistan örneğinde olduğu gibi, yerel oligarşilere özerklik tanıyan, daha az masraflı ve daha etkili bir araç…
• Üçüncü olarak, yetkilerin federal, federe ve yerel yönetim düzeylerinde paylaşılmasını öngören federalizm, son derece hassas dengeler üzerine oturur ve doğası gereği işbirliğini zorunlu kılan istikrarlı bir mekanda yaşayabilir. Federalizm, aynı sandalda yolculuk eden üç kişiye benzer. Sandalın ilerleyebilmesi için her üçünün de (federal-federe-yerel yönetim) aynı yönde kürek çekmesi gerekir. Karşılıklı istek ve gönüllülük esasına dayanmayan farklı iradeler arasındaki bir ilişki ise işbirliği ya da federalizm şeklinde nitelenemez. Eğer kurucu unsurlardan en az biri (Özerk Kürt Yönetimi) farklı yönde farklı bir iradeye sahipse federalizmi yaşatmak imkansızlaşır. Farklı iradelerin var olduğu, üstelik de şiddetin alabildiğine kol gezdiği istikrarsız bir mekanı federalizm ile yönetmek, züccaciye dükkanına boğa sokmak ya da bir İsviçre saatini bir çocuğun eline vermek gibidir… ya da Pandora’nın kutusunu açmak...
II. “Yeşil Bölge”nin Anayasası
Bir anayasanın yapım tekniği ile içeriği arasında derin bir ilişki vardır ve çoğu kez bir anayasanın maddi hükümlerinden önce, o anayasanın yapım süreci ve aktörlerinin incelenmesi gerekir. Çünkü pozitif bir hukuksal norm olarak bir anayasanın altında yatan “irade” ancak yapım süreci ve aktörlere bakılarak deşifre edilebilir.
• Irak Anayasası, kamusal alanın dışında, uzlaşma kültüründen yoksun bir biçimde ve P. Bremer tarafından kaleme alınan 2003 tarihli “Geçici Yönetim Kanunu” temelinde hazırlandı. Kurucu Meclis (Geçici Meclis) üyesi Mahmut Osman’a ait ifadelerle, “Meclise son derece ayrıntılı ve neredeyse tamamlanmış bir Anayasa verdiler. ABD yetkilileri Anayasa konusunda Meclis üyelerinden daha ilgili ve daha bilgiliydi.” 30 Ocak 2005 tarihinde yapılan Kurucu Meclis seçimlerini yöneten “Seçim Komisyonu” da bağımsız değildi. Komisyon, gerek yapısı gerekse çalışma biçimi noktasında siyasi partilerin baskısına açıktı. Seçimler sırasında dile getirilen pek çok hile ve engellemelere ilişkin iddialar takip edil(e)medi. Daha da önemlisi, Sünniler seçim komisyonunda başlangıçta temsil edilmedi. Sonradan sınırlı temsilleri ise etkisiz kaldı.
• Seçimler sonucu oluşan ve sonrasında Anayasayı kabul eden “Geçici Ulusal Meclis”de Şii Birleşik Irak İttifakı 132, Kürt İttifakı ise 71 üye ile temsil edildi. Böylelikle Anayasa’nın yapım sürecinde meclis üye tamsayısının %25’inden daha fazlasına sahip olan Kürtler, artı temsil edilerek etkili bir veto hakkı elde etti. Anayasa, kamusal alanın dışında Bağdat’ın tek güvenlikli mekanı olan ve beton bariyerlerle korunan “Yeşil Bölge”de yazıldı. Kürt savaş baronları ve İran yanlısı mollaların ittifakıyla oluşan Kurucu Meclis ve Hükümet, karşılıklı çıkarları dışında uzlaşmaya açık değildi. Ve sonuçta ortaya çıkan, Irak halkının gözünde meşruiyeti son derece tartışmalı bir anayasa oldu.
• Irak Anayasası 15 Ekim 2005 tarihli referandumda kabul edilerek yürürlüğe girdi. Ne var ki referandumda Irak Halkı’nın büyük çoğunluğu sandığa Iraklı olarak değil ama Şii, Sünni ya da Kürt olarak gitti. Referandum gerçekte ortak değil ama farklılaşan iradelerin bir ifadesiydi. Irak’ta toplumsal dokuyu zedeleyen parçalanmanın temelleri 1991 savaşı sonrası ülkenin kuzeyi ve güneyinde tesis edilen “uçuşa yasak bölgeler” ile atılmıştı. Bugün var olan etnik ve mezhepsel temelli coğrafi kümelenme 1991 öncesi bu derece belirgin değildi. Mart 2003 tarihinde gerçekleşen işgal ve sonrasında yaşananlar 1991’de başlayan kümelenme sürecine ivme kazandırdı. Şii, Sünni ve Kürt gibi ayrım kategorileri 1991, ama daha çok 2003 sonrası belirginleşti. İşgal ve süregelen askeri operasyonlar kümelenmeyi coğrafi olarak tetiklemekle kalmadı daha da önemlisi kimlikleştirdi. Bugün, Bağdat’ta yaşayan bir milyon Kürt, Bağdatlı, Iraklı ya da Kürt kimliklerinden birini seçmeye zorlanıyor.. benzer şekilde Şii Türkmenler.. daha da önemlisi ebeveynleri farklı etnik ve mezhepsel kimlikten gelen gençler ve çocuklar…
III. Irak Federalizminin Esasları –sorun alanları
Bir ülkenin federal olup olmadığı, yalnızca o ülkenin anayasasına bakılarak anlaşılmaz. Anayasanın ne şekilde uygulandığı belki, anayasanın kendisinden de önemlidir. Kuşkusuz, Irak Anayasası’nın bütünleşme mi, yoksa parçalanma sürecine mi sonuç vereceğini gösterecek tek şey “zaman”dır. Ve bu zaman boyunca özellikle federal yasalar ile –kurulduktan sonra- Anayasa Mahkemesi içtihatlarının dikkatle incelenmesi gerekecektir. Ancak bu durum, pozitif bir hukuksal norm olarak Irak Anayasası’ndan bir dizi sonuçlar çıkarmamıza engel değildir:
• Irak Anayasası’nın geleceğe yönelik olarak en tehlikeli yönü, federalizmi yalnızca coğrafi temelde kavraması ve topluluk esaslı federalizmi reddetmesidir. Topluluk esaslı federalizmde federal yönetimin yetkisi ülkenin bütün yurttaşlarını kapsarken, federe yönetimler yalnızca ülkenin neresinde yaşadıkları önem taşımaksızın belirli sosyal gruplar açısından yetkili olurlar. Örneğin Belçika, bir federal yönetim ile üç bölgesel (Valon-Flaman-Brüksel) üç de topluluk yönetiminden (Valon-Flaman-Alman) oluşan federal bir devlettir. Bu yolla örneğin coğrafi olarak Valon bölgesinde yaşayan bir Flaman’ın –bu kişi Flaman federe devletine bağlı olduğu için- başta kültürel olmak üzere pek çok hak ve hürriyetini korumak mümkündür. Benzer durum Kıbrıs Anayasası için de geçerlidir. Oysa Irak Anayasa’sı topluluk değil ama yalnız coğrafi temelde bir federalizm kurmaktadır. Bunun anlamı, federe birimler bir kez tesis edildikten sonra bütün yetkinin ilgili birimde olacağı ve farklı topluluklara ait kişilerin de kaçınılmaz olarak asimilasyon politikasına uğrayacaklarıdır. Bugün Kuzey Irak’ta tesis edilen Özerk Kürt Yönetimi, etkin bir Kürtleştirme politikası izliyorsa buna neden olan Anayasa’nın kendisidir. Irak coğrafyasının ne derece karmaşık bileşenlerden oluştuğu hesaba katıldığında federe birimlerin kuruluşu sonrası etnik arındırmanın ülkeyi şimdikinden daha da kanlı bir iç savaşa sürükleyeceği kaçınılmazdır. “Telafer” bu noktada coğrafi esaslı federalizmin sakıncalarını bütün çıplaklığıyla göz önüne serer. Nüfusunun %90’ı Türkmen olan 350000 nüfuslu Telafer, 2003 tarihinde Geçici Yönetim tarafından idari olarak Erbil’e bağlanmıştır. Bugün Telafer’de yaşananlar sadece bir etnik arındırmanın değil ama politik ve ekonomik olarak Kürt hegemonyasının resmidir.
• Federal Devlette, “devlet” özelliği, tek başına ne federal ne de federe yönetimlere tanınabilir. Devlet, federal ve federe yönetimlerin birlikteliğinden oluşan siyasal örgütlenmenin kendisidir. Oysa Irak Anayasası anlaşılması güç bir şekilde yeni federe birimlerin kurulmasının ucunu açık bırakmıştır. Anayasa’nın federe birimlere ilişkin düzenlemeleri içeren 5. bölümü, son derece muğlak ifadeler içermektedir. 117. madde Kürdistan federe biriminin açıkça tanındığına işaret ederken ülkenin geri kalanında federe birimlerin kurulmasını zamana bırakmıştır. Her vilayet tek başına ya da birden fazla vilayet bir araya gelerek kendi anayasasını yapıp federe bir birim oluşturabilecektir. Federe bir birim oluşturmasa da her vilayet gene tek tek ve kendine özgü bir hukuksal birim olarak kalacaktır. Federe birimler ya da vilayetler büyükelçilik ve konsolosluklarda kültürel, sosyal ve kalkınma konularında ofisler açma hakkına sahiptir (Madde 121-4). Vilayetlerden farklı olarak federe birimler iç güvenlik kuvveti oluşturabilirler (Madde 121-5). Bu birimlerin yetkileri klasik polis yetkilerinin çok ötesine geçerek “sınır muhafızları” ve “güvenlik güçleri” nitelemesiyle federe birimler tarafından düzenlenecektir.
• Dünya’da bilinen federal devlet uygulamalarında federal ve federe yasaların çatışması durumunda temel kural federal yasaların üstünlüğüdür. Paylaşılan yetkiler kategorisinde federal yönetimin tam bir kontrolü söz konusudur. Benzer durum Avrupa Birliği anayasal düzeni için dahi geçerlidir. Oysa Irak Anayasası, federal ve federe yasaların çatışması durumunda açıkça federe yasalara üstünlük tanınacağına işaret etmektedir. Federal yasaların federe yasalar karşısında üstün olmadığı bir yapıyı “devlet” olarak bir arada tutmak mümkün değildir. En azından Dünya’da bunun bir örneği bulunmamaktadır.
Anayasa, Federal makamların Irak’ın federal demokratik sistemi, egemenliği, bağımsızlığı, birlik ve bütünlüğünün koruyucusu olduğunu söylemektedir (Madde 109). Ancak aynı Anayasa, bu prensipleri gerçekleştirmek noktasında federal makamları yeterli cihazlarla donatmış değildir.
Her şeyden önce, federe birimler ve bu birimler dışında kalan vilayetler üzerinde federal makamların her hangi bir idari vesayet denetimi söz konusu değildir (Madde 122-5). Her vilayet adeta özerk bir federe birim olarak tasarlanmıştır. Vilayetler üzerinde bakanlık ya da bakanlıklara bağlı ya da ilgili kuruluşların ne hiyerarşik ne de idari vesayet denetimi bulunmaktadır. Bu noktada idarenin bütünlüğünden söz etmek neredeyse imkansızlaşacaktır.
Anayasa’nın 110. madde düzenlemesi, dış politikanın yönetilmesi, diplomatik temsil ve uluslar arası antlaşmaların akdedilmesine ilişkin yetkileri münhasıran federal makamlara bırakmaktadır. Benzer şekilde ulusal savunma politikası, maliye ve gümrük politikaları, ölçü-tartı birimlerinin standartlaştırılması, yurttaşlık, ikamet, göç politikası vs. gibi alanlarda esas olarak federal makamları yetkili kılmıştır ve bu durum federal hukukun klasik uygulamalarına uygundur. Anayasa’nın 114. madde düzenlemesi de başta sağlık, eğitim ve kültür olmak üzere pek çok konuda federal ve federe birimlerin paylaşılan yetkilere sahip olduğunun altını çizmektedir. Ne var ki ilgili konuların dışında Irak’ın bütünlüğünü tehdit riski taşıyan iki noktaya işaret etmek gerekir. İlk olarak Anayasa, gümrüklerin yönetimi, elektrik enerjisi kaynakları ve bu kaynakların dağıtımı ve su kaynaklarına ilişkin konuları da paylaşılan yetkiler kategorisine dahil etmiştir. Bilebildiğimiz kadarıyla Dünya’daki bütün federal devlet uygulamalarında gümrükler ve doğal kaynaklar ülkenin bütününe ait sayıldığı için münhasıran federal makamlara ait yetki kategorisi içerisinde yer alır. Oysa Anayasa bu iki konuda federe birimlere açık yetki tanımıştır.
İkinci olarak ve daha da anlaşılmaz olanı, paylaşılan yetkiler kategorisinde federal ve federe yasalar arasında çatışma çıkması durumunda Anayasa açıkça federe yasalara ve vilayet hukukuna üstünlük tanınacağını söylemektedir (Madde 115). Benzer biçimde Anayasa’nın açıkça federal makamlara yetki tanımadığı alanlarda federe birimler ve vilayetler genel bir yetkiye sahip olacaklardır.
Anayasa’nın 111. maddesi, “petrol ve gazın federe birimler ve vilayetlerde yaşayan bütün Irak halkına ait olduğu”nu söyleyerek bu alanı da paylaşılan yetkiler kategorisine dahil etmiştir. Özellikle bu son nokta üzerinde gerek anayasa gerekse federal yasa, birbiriyle çelişen ve son derece belirsiz ifadelere yer vermektedir.
• Anayasa, gerek terminoloji, gerekse iktidarın kullanımı noktasında Anglo-Sakson hukukunu örnek almış gibidir. Pek çok devlet yetkisinin İngiliz modeli bağımsız idari otoritelerce kullanılacak olması bu konuya ilişkin olarak verilebilecek onlarca örnekten sadece biridir. Ne var ki İngiliz siyasal rejiminde asıl olan, güçlü siyasi teamüllerin varlığıdır. Böylesi teamüllerin neredeyse hiç olmadığı Irak gibi bir yapıda Anayasa tarafından öngörülen modellerin işlemesi olası değildir.
Gene Irak Anayasası devleti nitelerken de birbiriyle çelişen ve yorumlanması çok güç kimi ifadelere yer vermektedir: Anayasa’nın 1. maddesi devleti “cumhuriyetçi, temsili, parlamenter ve demokratik hükümet sistemine sahip tekil federal, bağımsız ve egemen bir devlet” şeklinde niteledikten sonra “İslam’ın, devletin resmi dini ve bir hukuk kaynağı” olduğunun altını çizmektedir (Madde 2). Aynı düzenlemeye göre “hiçbir kanun, İslam’ın yerleşik hükümlerine (ahkam) aykırı olamayacağı” gibi “demokrasi ilkelerine” de aykırı olamaz. Gene Irak, “çok uluslu, (çok etnikli değil..), çok dinli ve çok mezhepli bir ülkedir. Irak, Arap Birliği’nin kurucu ve aktif bir üyesi ve İslam dünyasının bir parçasıdır.” Anayasa’ya göre “Irak vatandaşlığı Irak’ın demografik yapısını bozacak bir yerleşim politikasına izin vermez” (Madde 18-5) Ancak federal ya da federe yasalar ile madde 18-5 çerçevesinde yerleşime sınırlama getirilebilecektir.
Tekrar ifade etmek gerekirse Bütün bu örneklemelerden görüleceği gibi bilinçli bir yol haritasının sürecin en başından beri varolduğu ortadadır. Acılar ve büyük potansiyel tehlikelerle dolu Irak örneğinin Türkiye açısından ne ifade ettiği çok iyi sorgulanmalı stratejik vizyon, iç politikada bütünlük, toplumsal mutabakat ve en az kayıpla süreçteki tehlikeler bertaraf edilmelidir.
..
