KARŞILAŞTIRMALI HÜKUMET SİSTEMLERİ, BAŞKANLIK SİSTEMİ, ARAŞTIRMA HİZMETLERİ BAŞKANLIĞI BÖLÜM 12
5.2. Başkanın Yetkileri, Gücü ve Diğer Organlarla İlişkileri
5.2.1. 1983 Sonrası Başkanlar ve Siyasi Gelişmeler
Demokrasiye dönüşün gerçekleştiği 1983’te seçilen Raul Alfonsin,
demokratik kurumların tesisi ve hukukun kurumsallaşması için belli
bir çaba göstermiştir. Kirli Savaş döneminde yaşanan ağır insan hakları
ihlallerinin sorumlularının yargılanması için düzenlemeler yapmış,
yargının bağımsızlaşması yönünde olumlu adımlar atmıştır.
Başkanlık yaptığı dönem, Kongre çoğunluğunun kendisine muhalif
partiden olmasının da etkisiyle Kongre ile dengeli ilişkiler
geliştirmiştir.82
Ne var ki parlamentoya rağmen öngördüğü politikaların
gerçekleşmesi için zorunluluk ve aciliyet kararnamelerine (decreto de
necesidad y urgencia/DNU) daha sık başvurma geleneğini başlatmıştır.83
1989-1999 arasında iki dönem yönetimde olan Carlos Menem
süper başkanlık geleneğini geri getirmiştir. Hukukun üstünlüğünden
rahatsızlık, hegemonik siyasi kültür bu dönemde yeniden güçlenmiştir.
Peronist tabana dayanan Menem yürütmeyi kontrol ederken, Kongredeki
çoğunluğu elde etmiş ve üst yargıda kadrolaşmaya ağırlık vermiştir. Bu
dönem, muhalefetteki Radikal Partinin zayıflamış olmasının da etkisiyle
Menem aşırı güçlü bir başkan konumu elde etmiştir. Seçim usulsüzlükleri
ve yargıya yandaş atama konusunda çok rahat davranmış, Yüksek
Mahkemenin hâkim sayısını beşten dokuza çıkarmış ve istediği hâkimleri
atamıştır.84 Yüksek Mahkemede kendi lehine oluşturduğu bu yapının
rahatlığıyla Menem, DNU’lara çok sık başvurmuştur. Menem 1994’te
yapılan geniş anayasa değişikliği ile yeniden seçilmesini mümkün kılacak
düzenlemeyi getirmiştir.85
Raul Ricardo Alfonsin
Rua iki yıllık iktidarı boyunca ekonomik gerilemeyi ve yoksullaşmayı
durduramayınca 2001’de istifa etmiştir. Böylece ikisi de Radikal cepheden
gelen Alfonsin ve De la Rua anayasal sürelerini kullanma haklarını
zorlamadan ve askeri bir müdahale olmaksızın halkın zorlamasıyla
görevlerinden ayrılmışlardır.86
Orta sınıfın yoksullaşması ve yoksul sınıfın genişlemesi, 2000’den
itibaren popülizmin yeniden güçlenmesini ve geniş taban bulmasını
sağlamıştır. 2001 sonundan 2003 ortasına kadarki dönem siyasi bunalımın
doruğa çıktığı dönemdir ve bu dönemin ilk bir ayında protestolar ve
kamuoyu baskısıyla üç geçici başkan değiştirilmiştir (Frederico Ramon
Puerta, Adolfo Rodriguez Saa ve Eduardo Oscar Camano) Kongre 2002’nin
başında Peronist Eduardo Duhalde’yi geçici başkan olarak seçmiştir.
Duhalde de ekonomik gidişatı değiştiremeyince 2002’nin yazında bir yıl
içinde (olağan görev süresi dolmadan) görevi bırakacağını ilan etmek
zorunda kalmıştır.87
2003 Mayıs’ında Nestor Kirchner başkan olarak seçilmiştir.88 Ekonomide Menem
döneminde başlatılan liberal politikaları sınırlayan Kirchner döneminde önemli
gelişmeler sağlanmıştır. Görev süresi boyunca ekonomi her yıl %9 büyümüş, yaşam standartları yükselmiş, işsizlik %20’den %9’a düşerken, yoksulluk %50’den %27’ye gerilemiştir. Ancak gelir dağılımında bir iyileşme sağlanamamıştır.
Carlos Saul Menem
90’lı yıllarda yaygınlaşan ve daha çok otoyol işgali biçiminde cereyan
eden yoksul ve işçi eylemleri (piquetero) bu dönemde hükümetin uzlaşı
ve barış girişimleriyle azalmıştır. Hükümet; işsizlik sigortası, konut yardımı,
yoksullara gıda-giyim yardımı gibi sosyal politikalarla bu eylemleri
azaltmış ve eylemci kitleleri kendi destekçileri haline getirmiştir. Öyle ki
bunlardan bazı eylemci liderleri çeşitli bakanlıklarda üst düzey makamlara
atanmışlardır.89 Diğer yandan hükümetle işbirliğine gitmeyen bağımsız
piquetero kitleleri ve önderleri dışlanarak ve sosyal yardımlardan mahrum
bırakılarak işbirliğine zorlanmışlardır.90 Böylece aslında hükümet
karşıtı bir misyona sahip olan bu hareket Kirchner’in siyasi yapısı içerisinde
eritilmiştir.
Kirchner, “süper başkanlık” geleneğini sürdürmüştür. Anayasa’nın
kendisine verdiği yetkilerin genişliği dışında sahip olduğu popülarite ve
muhalif yoksul hareketine sağladığı himaye elini güçlendirmiştir. Kongredeki
parlamenterlerin çoğunluğunun da desteğine sahip olan Kirchner,
mevcut gücüyle yargı kuvvetine de nüfuz etmeye çalışmış ve Yargı Konseyinde
partizan çoğunluğu sağlayarak bunu büyük ölçüde başarmıştır.
Kirchner döneminde gündeme gelen çeşitli yolsuzluk davaları Kirchner
yönetiminin, gücünü korumak için rüşvet ve yolsuzluktan kaçınmadığını
göstermiştir.91
Kirchner, Yüksek Mahkemeyi yeniden eski itibarına kavuşturmak
gerekçesiyle, Kongrenin suçlandırma veya istifa yoluyla Mahkemenin 9
üyesinden 6’sının görevine son vermesini sağlamıştır. Bunların yerine 6
yeni hâkim atanmıştır. 92
Kirchner 2007’de görevi sona erince genel siyasal şartlar yeniden aday
olmasına müsait olduğu halde aday olmamış, yerine eşinin aday olmasını
tercih etmiştir. Bu tercihteki amacı ise eşinin bir dönemlik başkanlığından
sonra iki dönem daha başkan olma hesabı olmuştur.93 Böylece 2007’de
yapılan seçimle Nestor Kirchner’den sonra Cristina Fernandez de Kirchner
başkanlık koltuğuna oturmuştur.94
Cristina Kirchner güçlü bir siyasi destekle iktidara gelişinden itibaren
siyasi istikrarı devam ettirmiştir. Ancak siyasi gücünü arttırmak için hukuk
devletinin gelişimini önleyici anlayışı sürdürmüştür. Bu anlamda basına
yönelik yaklaşımı ve getirdiği düzenlemeler Arjantin’in uluslararası
göstergelerdeki yerini ciddi şekilde düşürmüştür. Yine parlamento
seçimleri dönemindeki manipülatif uygulamaları ve siyasi kayırmacı
tutumu kamuoyunca yoğun eleştirilere maruz kalmıştır. Örneğin 2005
parlamento seçimlerinde buzdolabı, çamaşır makinesi gibi araçlar ile
para dağıtımıyla seçmen tercihini etkileme yoluna gitmiştir. Aynı şekilde
çeşitli yolsuzluk ve rüşvet olayları Cristina Kirchner’in de statükoyu ve
yarı demokratik sistemi değiştireceğine dair ihtimali zayıflatmıştır.95
5.2.2. Başkanın Önemli Yetki Alanları ve Bunların Kullanımıyla İlgili Sorunlar
Kanun Teklifinde Bulunma
Anayasa’ya göre kanun teklifinde bulunan kişi başbakandır. Ancak
Arjantin’in genel siyasal-anayasal sistemi ile birlikte bakıldığında bu
yetkinin fiilen başkanda olduğu görülür. Bu haliyle yasama inisiyatifini
kullanmada yasama organına ortak olan merci başbakan değil, başkanın
kendisidir. Ancak başbakanın teklifi sunması resmi bir usul olarak
benimsenmiştir. Yürütmenin yasama inisiyatifinde bulunması klasik
başkanlık sisteminde görülmeyen bir uygulamadır.
Atama Yetkileri ve Uygulaması
Başkanın atama yetkileri, yargıçların atanması yönünden yetkileri
ABD ile benzeşir, ancak ABD’den farklı olarak Arjantin Başkanı bakanlar
kurulu üyelerini ve birçok üst düzey kamu görevlisini parlamentonun
onayı olmaksızın atayabilmektedir.96 Başkan, başbakanı ve bakanları
atar ve görevden alır, başbakana bağlı bürokratları, aksi anayasada
belirtilmemişse yine kendisi atar. Buna karşılık başbakan da, anayasada
başkana tahsis edilmiş olanlar dışında, başkanlık teşkilatındaki bütün
bürokratları atama yetkisine sahiptir. Uygulamada başkan bütün
yürütme organının üst düzey atamalarını yaparken, başbakan alt kademe
çalışanlarını atamaktadır.97
Eyaletlerle İlişkiler
Başkana eyaletlerle (province) ilgili verilen yetkiler de önemlidir.
Eyaletlerin, kamu gelirlerinin toplanması ve dağıtımında sahip olmaları
beklenen klasik özerklikleri başkan lehine zayıflatılmıştır. Anayasa
değişikliğinde bu güç dengesini değiştirmeye ve düzeltmeye yönelik
bir kanun çıkarılması öngörüldüğü halde kanun parlamentoda kabul
edilememiş ve 80’lerde cari olan sistem devam etmiştir.98 Eyaletlerin
başındaki valiler görece güçlü bir konuma sahip olmakla birlikte, vergi
gelirlerinin dağıtımının düzenlenmesi konusunda fiilen başkana bağlı
oldukları için, eyaletlerde çoğulculuk ve federalizm tam manasıyla
gerçekleşememektedir.99
Ekonomik ve Mali Yetkiler
Yürütmenin elindeki mali enstrümanlardan biri olan örtülü ödenekler
başkanın gücünü genişletmektedir. Örtülü ödenek uygulaması 1955-
1956’da çıkarılan iki gizli kararname ile başlatılmıştır. 1969’da çıkarılan
Gizli Kararname Kanunu (secret decree-law) ile bu kararnameler
onaylanmıştır. Bu kararnameler uyarınca yürütme, yayımlanmayan ve
parlamento tarafından denetlenemeyen düzenlemeler yapabilmektedir.
Zamanla istihbarat teşkilatı ve savunma, içişleri, dışişleri ile Kongre
de örtülü ödenek kullanma yetkisine kavuşmuşlardır. Özellikle seçim
dönemlerinde bu ödeneklerin hacminin büyümesi bunların meşruiyetini
iyice kuşkulu hale getirmiştir.
Başkanın gücünü artıran bütçeye ilişkin diğer bir yetki, Kongrenin
başbakana bütçede değişiklik yapma yetkisini vermesidir. Kongre
2001’de yaşanan ekonomik bunalım koşullarında, başbakana bütçede
değişiklik yapma yetkisi vermiştir. 2006’da çıkarılan bir kanunla bu yetki
sürekli hale getirilmiş, kanun ile bütçe değişikliği halinde sadece örtülü
ödenekteki artışların Kongre tarafından denetlenmesi benimsenmiştir.100
Kongre çoğunluğunun başkanı desteklemediği bazı dönemlerde,
Kongrenin başkana karşı rekabet gücü artmıştır.101
2009’daki parlamento seçimlerinde, iktidardaki koalisyon partileri parlamento çoğunluğunu kaybedince hükümet 2011 yılı için hazırladığı bütçe kanununu geçirememiştir.
Ancak başkanın sahip olduğu geniş bütçe dışı kaynaklar bu tür istisnai durumlarla başa çıkmasına ve ihtiyaç duyduğu harcamaları yapmasına imkân vermektedir.102
Veto Yetkisi
Başkanın, klasik başkanlık sisteminde olduğu üzere, veto yetkisi
bulunmaktadır ve Kongre bu vetoyu her iki meclisin üçte iki
çoğunluğuyla aşabilmektedir. Demokrasiye geçişin sağlandığı 1983’ten
2007’ye kadarki 24 yıllık sürede Arjantin Kongresi 3258 kanun çıkarmış,
bunlardan 362’si başkan tarafından veto edilmiş; Kongre bunlardan
42’sinde başkanın vetosunu aşarak kanunu çıkarmıştır.103 Alfonsin
döneminde 49, Menem’in ilk döneminde 106, ikinci döneminde 89, De la
Rua döneminde 44, Duhalde döneminde 35 ve Nestor Kirchner döneminde
37 veto gerçekleşmiştir.104
Demokratik yönetimlerde tartışma konusu olan “kısmi veto”nun
varlığı önem arz etmektedir. Kısmi başkanlık vetosu, başkanın çıkarılan
kanunların yalnızca belli hükümlerini veto edebilmesi yetkisi olup bu
yetki genellikle harcamaya ilişkin kanunlarda kullanılmaktadır. 1946
öncesinde Kongre ve önde gelen anayasa hukukçuları kısmi vetonun
anayasa ihlali olduğu görüşünü paylaşmış, 1932’de Kongre kısmi vetonun
anayasaya aykırılığını bildiren bir karar çıkarmıştır. Ancak 1946’dan sonra
başkanla aynı parti çoğunluğuna sahip Kongre ve Anayasa Mahkemesi
kısmi vetoyu geçerli bir yürütme yetkisi olarak değerlendirmiştir.105 1994
Anayasası kısmi vetoyu benimsemiş ancak bu yetkinin kullanılmasını şarta
bağlamıştır. 80’inci madde hükmüne göre kısmi vetonun yapılabilmesi
için onaylanan bölüm ile veto edilen bölümün bağımsız bir içerikte olması
ve kanunun ruhu ve bütünlüğünün bozulmaması gerekmektedir.
Kısmi veto uygulaması, 1946’ya kadarki 84 yıl boyunca sadece 10
kere görülmüşken 1946 yılından itibaren daha sık görülmeye başlamıştır.
Uygulama Alfonsin döneminde 12 kere görülürken Menem döneminde
iyice yaygınlık kazanmış, 1989 ile 1995 arasındaki birinci dönemde 61
kısmi veto gerçekleşmiştir.106
1983-2007 arasında Kongre, tamamı veto edilen kanunların %20’sini
aşma girişiminde bulunmuş ve %14’ünde başarılı olmuştur. Kısmi
vetoların ise %14’ünde aşma girişimi olmuş ve %9’u başarılı olmuştur.
Bu durum başkanın kısmi vetolarda Kongre aritmetiğini düşündüğünü
ve kısmi vetoyu buna göre yaptığını böylece Kongre çoğunluğunu
bozabildiğini göstermektedir.107
Başkanın Düzenleyici Norm Koyma Yetkisi
Anayasa’da Kongrenin yetkilerinin sayıldığı bölümde yer alan 76’ncı
maddeye göre “Yasama yetkisi yürütme organına devredilemez.” Ancak
Kongrenin belli bir süre için ve belli şartlarla ve sadece idari konular ve
olağanüstü hal ile sınırlı olarak yetki vermesi istisna tutulmuştur.
Anayasa’nın 99’uncu maddesi, başkanın hiçbir şekilde yasama
niteliğine sahip düzenleme yapamayacağını belirtirken istisnai durumlara
yer vermiştir. Buna göre Anayasa’da öngörülen olağan yasama sürecinin
izlenmesinin mümkün olmadığı durumlarda, zorunlu ve acil durumlarda,
bu kurala uyulmayabilecektir. Bu tür düzenlemelerde başbakan ve bütün
bakanların karşı imzası bulunur.
Aynı hükme göre bu tür düzenlemeler başbakan tarafından Kongrenin
karma komisyonuna sunulur. Bu komisyon her iki meclisteki siyasi
partilerin sandalye sayısını yansıtacak şekilde oluşturulur. On iş günü
içinde bu komisyon düzenlemeyle ilgili raporunu hazırlayarak görüşülmek
üzere her iki meclise sunar. Bu raporun ivedilikle görüşülmesi gerekir.
Yukarıda açıklanan hükümlerde yer alan istisnalar Arjantin’de
başkanlık sisteminin çok önemli bir meselesi haline gelmiş, yürütmeyasama
ilişkisinin daimi gerilim alanlarından birine dönüşmüştür.
Çünkü devlet başkanları bu istisnaları öngörülen şartların dışına çıkarak
uygulamaya kalkışmaktadır. Bu girişimlerin frenleyicisi olabilecek ana
organlardan Kongre çoğunlukla başkanın partisine mensup çoğunluğa
sahip olduğundan, Yüksek Mahkeme ise tam bağımsız bir karaktere
kavuşmadığından başkanlar bu siyasi enstrümanı sıklıkla istismar etme
imkânına kavuşmaktadır. Uygulamada öngörülen sınırlamalara riayet
edilmemekte ve başkan “olağanüstü hal” olup olmadığına kendisi karar
vermektedir.108
Arjantin başkanının çıkarabildiği düzenleyici normlar, kısmi vetolar
ayrı tutulursa, devredilen kararnameler, yasama organının ilan ettiği
olağanüstü hal ile zorunluluk ve aciliyet kararnameleri olmak üzere üç
türdür.109
Devredilen kararnamelerde parlamento, başkana belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermektedir. Anayasa’da, şartları Kongre
tarafından belirlenecek ve ancak belli bir süre için geçerli olacak yönetim ve
olağanüstü hal konuları dışında, yasama yetkisinin yürütmeye devredilemeyeceği belirtilmiştir (m. 76).
İkinci olarak Kongre, ekonomik, sosyal, sıhhi vb. konularda olağanüstü
hal ilan ederse genellikle bu ilanla birlikte söz konusu krizin aşılması
için başkana geniş yetkiler vermektedir. Bu yetkiler arasında kamu
kaynaklarını kullanma yetkisi de bulunmaktadır. 110
Üçüncü düzenleyici normu ise müstakil olarak ele almak gerekir, çünkü
bu düzenleme tipi başkanın düzenleyici norm koyma yetkisinin esasını
oluşturmakta ve başkanların aşırı güçlenmesinin temel bir dayanağını
oluşturmaktadır.
Cristina Fernandez de Kirchner
13 CÜ BÖLÜM İLE DEVAM EDECEKTİR..
***
