NATO’nun Değişen Enerji Güvenliği Algısı: Türkiye’nin Olası Konumu BÖLÜM 2
NATO’da Enerji Güvenliği Kavramı
Daha önce belirtildiği üzere, NATO’nun stratejilerine enerji güvenliğinin dâhil olmasının, her ne kadar doğrudan referans verilmemiş olsa da, 1991 Stratejik Konsepti ile başladığı söylenebilir. Yukarıda belirtildiği gibi, 1990’larla beraber ittifak, değişen ve gelişen jeopolitik eğilimlere ve yeni geleneksel olmayan güvenlik tehditlerine karşı daha uyumlu olmaya başlamıştır.
NATO 6. Stratejik Konseptini kuruluşunun 50. yıldönümünde 1999’da Çek
Cumhuriyeti, Macaristan ve Polonya’nın dâhil olduğu Soğuk Savaş dönemi sonrası ilk genişlemesinden sonra yayınlamıştır. Bu belge, NATO’nun Soğuk Savaş sonrası dönemde yayınladığı ikinci stratejik konsepttir. 1999 Konsepti, 1991 Stratejik Konseptiyle karşılaştırıldığında, güvenlik tanımını sadece savunma kavramını içermeyerek biçimde siyasi, ekonomik, sosyal ve çevresel faktörleri de dikkate alarak genişletmiştir. Bu belgeyle NATO, terörizm, insan haklarını suiistimali, kitle imha silahlarının yayılması, etnik çatışmalar ve ekonomik kırılganlık gibi yeni tehditleri tanımıştır. Bunlara paralel olarak,
NATO’nun Soğuk Savaş dönemi konseptini değiştirmesiyle beraber bu belge ittifakın öncelikli görevleri olarak
(1) Güvenlik,
(2) Müzakere,
(3) Caydırma ve savunma görevlerinin altını, kriz yönetimi ve ortaklık kavramlarına vurgu yaparak çizmiştir.28
Daha belirgin olmak gerekirse, bu çalışmanın amaçlarına paralel olarak, bu belgede “İttifakın güvenliği küresel şartları ve çevreyi de değerlendirmelidir. İttifakın güvenliği terörist faaliyetler, sabotaj ve organize suç ve hayati önem taşıyan kaynakların tedarikinde oluşabilecek dalgalanmalar gibi geniş nitelikli riskler tarafından etkilenebilir” denmektedir.29
Her ne kadar enerji konusuna 1991 yılında olduğu gibi doğrudan atıf yapılmamış olsa da, enerji güvenliği açısından bakıldığında “hayati önem taşıyan kaynakların tedariki” arz güvenliği şeklinde yorumlanabilir.
NATO’nun tarihine bakıldığında enerji güvenliği konseptine yapılan ilk atıf 2006
Riga Zirvesi Bildirgesinde görülür. Bu belgede 1999 Stratejik Konseptinde yer alan ve hayati önem taşıyan kaynakların tedariğine atıf yapıldıktan sonra şöyle denilmektedir: Biz enerji altyapısı ile ilgili riskleri değerlendiren ve enerji altyapı güvenliğini öne çıkaran koordineli uluslararası çalışmalarını destekliyoruz... Enerji güvenliği alanında olan en yakın riskleri müzakere etmek... NATO ittifakın güvenlik çıkarlarını muhafaza altına almak ve istenildiği takdirde ulusal ve uluslararası çabalara destek vererek katkıda bulunabilir.30
Burada vurgulanması gereken nokta, bu zirvenin Rusya’nın Ukrayna topraklarından geçerek Avrupa’ya giden gazın akışını kesmesiyle oluşan 2006 Rusya- Ukrayna gaz krizinin hemen sonrasında yapılmış olmasıdır. Bu kriz ittifakın Avrupalı üyelerini doğrudan etkiledi. Ukrayna’ya akan gazın tamamı durdu. Ukrayna’nın yanı sıra Macaristan Rusya’dan aldığı gazın
Yüzde 40’ını, Avusturya, Slovakya ve Romanya
Yüzde 33’ünü, Fransa yüzde 30’unu ve Polonya
Yüzde 14’ünü kaybetti.31
Bu aksaklık enerji güvenliği kavramının zirve bildirgesinde yer almasına yol açtı. Bu olay, çalışmanın iki önemli bakış açısını ispatlamaktadır.
Bunlardan ilki, ittifakın kendini hızla değişen ve gelişen güvenlik tehditlerine uyumlu hale getirmesinin ancak belirleyici bir gelişmeden gerçekleştirebilmesi dir.
İkincisi ise, NATO’nun daha sonra yaşanabilecek bu tip olayları önleyebilmek ve geleneksel olmayan güvenlik tehditlerine karşı önceden hazır olmak için
farklı mekanizmalar geliştirmesi gereğidir.
Kuzey Atlantik Konseyi, Riga Zirvesi sonrasında NATO’nun enerji güvenliği ile ilgili bir rapor hazırlamıştır. Bu rapor, NATO’nun katkıda bulunabileceği 5 önemli alanı tespit etmiştir. Bunlar sırasıyla;
(1) Bilgi ve istihbarat paylaşımı,
(2) İstikrar projelendirmesi,
(3) Uluslararası ve bölgesel işbirliğinin arttırılması,
(4) Sonuç yönetiminin desteklenmesi ve
(5) Kritik enerji altyapısının korunmasının desteklenmesidir.32
2008 Bükreş Zirvesinde ise, bu rapora atıfta bulunularak, “İttifak enerji güvenliği alanında muhtemel en yakın riskleri müzakere etmeye devam edecektir. ...NATO’nun katkıda bulunma çabaları uluslararası toplumla eşgüdümlü ve iç içedir.”33 denilmekteydi. Bununla beraber, NATO 21. yüzyılın ikinci yarısında Avrupa-Atlantik alanında ve önemli bölgelerin enerji güvenliğinin sağlanmasında giderek artan bir rol üstlenmeye başlamıştır. Bu zirvenin sonrasında, İstanbul İşbirliği Girişimi (İstanbul Cooperation Initiative- ICI) çatısı altında gerçekleşen ilk etkinlik olarak, NATO ve Katar tarafından enerji güvenliğine odaklanan bir çalıştay düzenlenmiştir.
NATO Siyasi Olaylar ve Güvenlik Politikalarından Sorumlu Genel Sekreter Yardımcısı Büyükelçi Martin Erdmann’ın açış konuşmasında belirttiği gibi, Enerji güvenliği 21. yüzyılda genişleyen güvenlik sorunlarından biridir. ...terörizm, bölgesel çatışmalar ve nükleer çoğalma gibi iyi bilinen sert güvenlik sorunlarının yanında; iklim değişikliği, yiyecek güvenliği ve su kıtlığı gibi yumuşak güvenlik sorunlarına da atıfta bulunurken... Örneğin, terörizm enerji arzımız için önemli bir sorun olabilir ve biz rafinerilere, gemilere ve boru hatlarına saldırılara tanık olduk... Sonuçta, güvenlik doğal bir oluşum değildir. Biz bunun için çalışmalı ve teşvik etmeliyiz. Ve NATO’nun oyuna müdahil olduğu yer burasıdır.34
Erdmann bu zirvede NATO’nun enerji güvenliği üzerine olan algısının değiştiğini ve yöneltilmiş bir rolü olduğunu açıkça belirmiştir. Bu etkinlik ve girişim 2009 Strasbourg/ Kehl Zirvesinin Bildirgesi’nde de methedilmiştir.
Ocak 2009’da yaşanan Rusya ve Ukrayna arasındaki ikinci gaz krizinin ana nedeni fiyatlandırmaydı. Sonuçta Rusya Ukrayna ve buradan da Avrupa’ya giden gazı 13 gün süreyle kesti. Bu NATO’nun Doğu Avrupalı üyelerini etkiledi. Yunanistan, Macaristan, Avusturya ve Bulgaristan Rusya’dan gelen gazda yüzde 75’e ulaşan oranlarda kayıp yaşadı. Türkiye, İtalya, Almanya, Polonya ve hatta İspanya gibi ülkeler ise kesintiden yüzde 25 ile 50 arasındaki oranlarda etkilendi.35
Bu olayın sonucu İttifak’ın konuya yönelik artan ilgisidir. İlgi ve çıkarlar, Strasbourg/ Kehl Zirve Bildirgesinde “istikrarlı ve güvenilir enerji arzı, güzergâhların çeşitlendirilmesi, tedarikçiler ve enerji kaynakları ile enerji ağlarının bağlantısallığı”36 şeklinde yer almıştır.
NATO’nun 60. yıldönümünü takiben yapılan 2010 Lizbon Zirvesi’nde, İttifak 11
Eylül saldırıları sonrası dönemde değişen güvenlik ortamına ve 1999’dan beri süregelen genişleme sürecine karşılık vermek için Stratejik Konsept’in en son halini yayınlamıştır.
Enerji güvenliği kavramı, dolaylı biçimde gündeme gelişinden tam 19 yıl sonrasında, 7. Stratejik Konsept’de İttifak için öncelikli konular arasında doğrudan yer almıştır. Enerji güvenliğinin bağlı olduğu geçiş güzergâhlarının güvenilirliği konusunun artan önemine de işaret edilmiştir. Belgede şu nokta vurgulanmaktaydı: Bazı NATO üyesi ülkelerin enerji üreten ülkelere bağımlılıkları daha da artacak ve bazı durumlarda, enerji ihtiyaçları için dışarıdan gelen enerji arzına ve dağıtım ağlarına bağımlılıkları da olacaktır. Küresel eneri tüketiminin önemli bir oranının taşındığı düşünüldüğünde, enerji arzının artan bir şekilde dalgalanmalara açık olduğu... artan enerji ihtiyacının NATO’yu ilgilendiren ve ileride oluşacak güvenlik ortamını şekillendirecek ve NATO’nun planlamasını ve operasyonlarını önemli biçimde etkileyecektir.37
Bu belge İttifak’ın “kritik enerji altyapısının ve transit bölge ve hatların korunması, ortaklarla işbirliği ve stratejik değerlendirme ve beklenmedik durum planı temelinde Müttefiklerle müzakereyi de içeren bir şekilde enerji güvenliğine katkıda bulunacak bir kapasite geliştireceğini” de beyan etmektedir.38
İttifak’ın 21. yüzyılda yaşadığı dönüşüm dönemi ve var olma sebebi arayışı sırasında, küresel olarak enerji ihtiyaçlarının hızla artmasından dolayı enerji güvenliği dünyanın öncelikleri arasına girmiştir. Özellikle, 2006 ve 2009 Rusya ve Ukrayna arasındaki gaz krizlerinden Avrupalı müttefiklerin ciddi bir şekilde etkilenmesi bu konuya olan ilginin artmasına sağlamıştır. Buna ek olarak, enerji altyapılarına karşı yapılan terörist saldırılar ve korsanlık faaliyetleri enerji güvenliğini NATO’nun stratejik hesaplamalarında önemli bir yere getirmiştir.
NATO’nun Enerji Profili
Soğuk Savaş dönemi sonrası, dünya küreselleşme, piyasaların açılması, hızla artan endüstriyelleşme ve piyasaların uyumu ile beraber hızla artan enerji talebi yaşamıştır. 1991 yılında, dünyanın birincil enerji tüketimi 8.156 milyon ton eşdeğer petrol (TEP), ancak bu rakam 2010 yılında 12.000 milyon TEP’e çıkmıştır.39 Son 20 yılda, küresel enerji tüketimi yaklaşık olarak yüzde 47 oranında artmıştır. Buna ek olarak, Şekil 1’de gösterildiği gibi 2009 ile 2010 arasındaki talep değişimi ise yüzde 5,6 seviyesinde olmuştur.
Şekil 1.
IEA’nın beklentilerine göre 2009 ve 2030 yılları arası küresel enerji talebi yüzde
40 oranında artacak ve bu artışın yüzde 90’lık kısmını OECD üyesi olmayan ülkeler sağlayacaktır.40
Bu hızlı artış enerji güvenliği konseptinin tekrar ortaya çıkışındaki önemli
nedenlerden biridir. Buna ek olarak, hızla artan enerji fiyatları, Çin ve Hindistan gibi OECD üyesi olmayan ülkelerde artan talep, üretici ülkelerdeki çıkar çatışmaları, örneğin Arap Baharı’ndan etkilenen ülkeler ve Nijerya, hızla artan fosil yakıt kullanımı, çevresel kaygılar ve doğal afetler gibi ulusal ve uluslararası sorunlar da artması da katkı da bulunmuştur.
Şekil 2. NATO’nun Enerji Tüketiminin Dünya Tüketimindeki Yeri
Kaynak: BP Statistical Review of Energy
NATO üyesi ülkelerin enerji tüketiminin dünya tüketimindeki yeri düşünüldüğünde NATO bu akımda bir istisna değildir. Şekil 2’de gösterildiği üzere NATO’nun 28 üye ülkesi dünya enerji tüketiminin yaklaşık yüzde 37’sini tüketirken, bunu yüzde 20 ile Çin, yüzde 6 ile Rusya ve yüzde 4’lük oranlarla Hindistan ve Japonya takip etmektedir. Daha önce aktarıldığı üzere sonuç olarak enerji güvenliği İttifak için en önemli önceliklerden biri olmuştur.
Kaynak: Dünya Bankası İstatistikleri
Enerji güvenliği perspektifinden bakıldığında İttifak’ı tehdit eden en önemli sorun hızla artan dışa bağımlılık oranlarıdır. Bütün üye ülkeler arasında sadece Norveç, Kanada ve Danimarka (sırasıyla yüzde -563, yüzde -55 ve yüzde -18) dışa bağımlılık oranlarıyla net ihracatçılardır. Estonya, İzlanda, Romanya, Hollanda, Birleşik Krallık, ABD, Çek Cumhuriyeti, Arnavutluk ve Polonya yüzde 30’un altında dışa bağımlık oranıyla kabul edilebilir sınırlar içerisindedir. Almanya, Yunanistan, Türkiye, Belçika, İspanya, Portekiz, İtalya ve Lüksemburg gibi ülkelerin dışa bağımlılığı ise Şekil 3’de gösterildiği gibi yüksek orandadır.
NATO’nun genel olarak enerjide dışa bağımlılığı, üye ülkelerin Dünya Bankası41
verileri kullanılarak 2009 yılındaki toplam enerji tüketimleri, toplam enerji ihracatlarına bölerek hesaplanmıştır. Bunun sonucunda NATO’nun enerjide dışa bağımlılık oranı yüzde 25,5’dir. Ancak, Norveç dışarıda bırakıldığında bu oran yüzde 30’a, buna ek olarak Danimarka ve Kanada’yı çıkardığımızda bu oran yüzde 36’ya çıkmaktadır. NATO üyesi 28 ülkenin 21’i Avrupa Birliği (AB) üyesi olduğu düşünüldüğünde, AB’nin enerjide dışa bağımlılığının yüzde 55 ile ABD’nin yüzde 22 oranındaki enerji bağımlılığının üzerinde olduğu belirtilmelidir. Bu oranlar değerlendirildiğinde arz güvenliğinin NATO için ne derecede öncelikli olduğu görülmektedir.
NATO’nun en fazla enerji tüketen ülkeleri, AB üye ülkeleriyle ABD’nin
oluşturduğu 22 ülkelik bir gruptur. Kalan 6 ülkelik grubun içerisinde, Norveç ve Kanada net ihracatçı, Arnavutluk, Hırvatistan ve İzlanda’yı içeren alt grubun toplam paydada küçük bir yeri bulunmakla beraber, sadece Türkiye net ithalatçı ve muazzam bir enerji tüketicisidir. Sonuç olarak, bu çalışma, AB ve ABD’nin petrol ve doğal gaz ithalatını hangi ülkeden yaptıklarına bakılarak NATO’nun hangi ülkelerden enerji ihtiyaçlarını karşıladığını ortaya çıkarmayı hedeflemekte dir.
Şekil 4. Avrupa Birliği’nin petrol ithalatının aldığı ülkelere göre dağılımı
Kaynak: Eurostat (2011)
AB petrol ihtiyacının yaklaşık yüzde 83’ünü ithal etmektedir. AB’nin mevcut
halde siyasal ve ekonomik olarak güvenilirliği az olan Rusya, Kuzey Afrika ve Orta Doğu gibi bölgelerdeki petrol rezervlerine erişimi vardır. AB ithal ettiği petrolün yüzde 33’lük oranını Şekil 4’de gösterildiği gibi Rusya’dan gerçekleştirmektedir. Norveç ise güvenilir ve NATO müttefiki bir ortak olarak ikinci sırayı almaktadır. Üretim stratejilerinde tekelci eğilimleri olan OPEC üyesi ülkeler ise AB’nin toplam petrol ithalatından yüzde 40 oranında pay almaktadır.42
Şekil 5. ABD’nin petrol ithalatının aldığı ülkelere göre dağılımı
Kaynak: EIA(2011)
Günümüzde ABD petrol ihtiyacının yaklaşık yüzde 52’sini ithal etmektedir.
ABD’nin mevcut halde siyasal ve ekonomik olarak güvenilirliği olan Kanada, Meksika ve güvenilirliği az olan Orta Doğu ve Güney Amerika gibi bölgelerdeki petrol rezervlerine erişimi vardır. ABD ithal ettiği petrolün yüzde 21’lik oranını Şekil 5’de gösterildiği gibi güvenilir ve NATO müttefiki ortağı olan Kanada’dan almaktadır. Meksika ise ABD petrol ihracatında ikinci sırayı almaktadır. OPEC üyesi ülkelerinden yaptığı ihracat ise yaklaşık yüzde 50 oranla tehlike arz etmektedir. ABD’nin petrol arzında karşılaştığı sorunlar ve görünüşüne bakıldığında AB üyesi ülkelerle aynı olduğu görülmektedir.
Şekil 6. AB’nin doğal gaz ithalatının aldığı ülkelere göre dağılımı
Kaynak: Eurostat (2011)
3 CÜ BÖLÜM İLE DEVAM EDECEKTİR..
***
